Fransa denildiği zaman akla ilk önce üniter devlet yapısı ve sonra tarihsel süreç içinde yaşadığı devrimler gelmektedir. Bu anlamda gerek üniter yapısıyla gerekse bu süreçte geçirdiği demokrasi hareketleri ile hem kıta Avrupa’sında hem de dünya genelinde çoğu ülke için model teşkil etmiştir. Bu yüzden Fransa’nın hem merkezi sistemi hem de yerel yönetim yapıları büyük önem arzeder. Ayrıca Osmanlı modernleştirmesi ve Cumhuriyet Devrimi dönüşümlerinde Fransa, Türk kamu yönetiminin örgütlenmesinde belli oranda örneklik etmiştir. Bu örneklikten kaynaklanan benzerlikler günümüzde de sürmektedir. İşte bu nedenlerden dolayı Fransa yönetimi ve sistemiyle dünyadaki temel yönetim sistemlerinden birini oluşturmaktadır.
Fransa’da Napolyon döneminden beri varolan ve onun kuruculuğunu yaptığı merkezi yapının 1982 yerel yönetim reformlarına kadar kendini koruduğunu ve bir güç teşkil ettiğini söylenebilir. Ancak 1982 reformlarından sonra merkeziyetçi yapının ve bu gücün önemli ölçüde yerel yönetimlere geçtiğini görüyoruz. Ayrıca 1982 yılına kadar kendisine verilen görevleri yerine getiren bir kamu kurumu niteliğinde olan bölge, 1982 reformu ile bir yerel yönetim birimi haline getirilmiştir. Bu tarihten itibaren Fransa yerel yönetimleri üçlü bir yapıya sahiptir: Belediyeler, iller ve bölgeler. İller ve bölgeler hem merkezi idarenin taşra teşkilatının örgütlendiği hem de yerel yönetim birimi olarak örgütlenen birimlerdir. Fransa’da yerel yönetimler, anayasal güvenceye sahiptir, aynı düzeydeki tüm yerel yönetimler aynı statüye sahiptirler ve tümü doğrudan genel oyla seçilen bir meclisle, bu meclis içinden seçilen bir icra organı tarafından yönetilirler. 2003 Anayasa değişikliği ise 1982’den başlayan yerelleşme hareketine çok keskin bir ivme kazandırarak iyice pekiştirmiştir. Bu değişiklikle Anayasa’nın içinde yer alan “üniter devlet” ibaresi çıkarılmış ve yerine “Cumhuriyet yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenir” ibaresi eklenmiştir. Böylece yerindelik ve adem-i merkeziyetçi yapı anyasada yer alan bir hüküm olmuştur.
Bu gelişmelerden hareketle bu çalışmanın amacı; Fransa’da yerel yönetim birimlerinin türleri, yapısı, işleyişi, sistem içindeki yeri ve yasal dayanaklarıdır. Öncelikle Fransa’nın tarihsel süreç içindeki gelişimine değindikten sonra merkezi yapısından ve sisteminden
bahsedeceğiz. Daha yerel yönetimlerin hukuki yapısı ardından idari vesayetin yerel yönetimler üzerindeki etkinliğini değerlendireceğiz. Fransa’nın yerel yönetim yapısı, türleri,
işleyişi, organları, mali yapıları ,gelir-giderleri ise çalışmamızın temelini oluşturan konular. Bütün bunlardan ayrı olarak Paris’i ayrı bir öneme ve yönetime tabi olmasından hareketle ayrı bir konu olarak değerlendirmeye aldık. Son olarak ta Fransa ve Türkiye arasında yerel yönetimlerin yapısı ve işleyişi hakkında benzer ve ortak yönleri ele alıp aynı zamanda bu yapılar arasındaki farklılıkları anlatacağız.
1. FRANSAYÖNETİM YAPISININ TARİHSEL SÜRECİ
Fransa, adını, ülkenin siyasal birliğini ilk kez kuran Franklardan almış ve 16. yüzyılın
sonuna doğru taht Bourbon’lara geçmiştir. Bu hanedan zamanında Fransa, mutlak monarşi ile yönetilen ve merkeziyetçiliğe dayanan çok güçlü bir devlet haline gelmiş, 1789 yılında ise Fransız İhtilali patlamıştır (Eroğul, 2001;143). Fransa, tarihinin çeşitli dönemlerinde hemen hemen bütün düzen ve sistemlerin uygulandığı bir alan olmuştur (Eroğul, 1996;59) 1789 devriminden günümüze kadar onbeş anayasal rejim yaşamıştır. Bunların en uzun olanı 3. Cumhuriyet ( 1875-1940), en kısası ise 1.İmparatorluk sonunda Napolyon’un Elbe’den ayrılarak kurduğu kısa süreli rejim (Nisan 1815’te 100 gün). Fransa tarihindeki bu rejimler çeşitli tiplerde ortaya çıkmıştır. Mutakiyet ( Konsüllük, 1. ve 2. İmparatorluk), anayasal monraşi (1791 Anayasası, 1814 ve 1830 Şartları), başkanlık (2.Cumhuriyet) ve parlamenter cumhuriyet (3.ve 4. Cumhuriyet). Fransız tarihindeki bu siyasal rejim çeşitliliği, Fransızların siyasal özgünlüklerinden birini oluşturmaktadır. Bu çeşitlilik büyük oranda Fransız tarihi boyunca sıralanmış olan devrimlerin eseridir. Bir öncekine tepkiyle belirlenen bu rejimlerin her biri günümüz Fransız siyasal ve idari kurumlarının biçimlenmesine katkıda bulunmuştur ( Karahanoğulları, 2004;9)
Fransa Avrupa’nın eski monarşileri arasında en güçlü monarşik devlete sahip olan ülkeydi. Mutlak monarşik devlet yapısı 15., 16., ve 17. yüzyıllarda büyük savaşların ardından adım adım oluşmuş, 1620’lerde Richeliu tarafından getirilen yönetim sisteminin sonraki yıllarda geliştirilmesiyle 17. yüzyıl sonlarında doruk noktasına ulaşmıştı. Bu yıllarda çeşitli vergi bölgeleri arasındaki farkların azaltılması, 15. yüzyılda kurulmuş bulunan illerin ya da soylular ile din adamlarının vergi payları üzerinde pazarlık etme güçlerine son verilmesi, ayrıcalıklı kent yönetimlerine başkanların kral tarafından atanması ve kentlerde askeri garnizonlar kurulması yoluyla özerkliklerinin sınırlandırılması yönünde çeşitli düzenlemeler yapılmıştı. Feodal yerel iktidarların yönetsel örgütlenmeye gidilerek başarılmıştı. Feodal yerel iktidarların başlıca kurumsal araçlarından birisi olan parlemen kurumu ancak yeni yönetim sistemi aracılığıyla denetim altına alınabilmişti. ( Güler, 1998;33)
Fransa’da 1789 devriminden, hatta daha da öncesinden bu yana devlet aygıtının belirgin bir ağırlığı olmuştur. Son yıllarda devlete ilişkin olarak, özelleştirmenin gerekliliği, kamu gibi birtakım konular tartışma yoğun bir biçimde tartışılmıştır. Ancak Fransa da öbür batı ülkelerinden farklı olarak kamu bürokrasisinin denetim altına alınması tartışma konusu olmadığı gibi, kamu bürokrasisi demokrasiyi ve düzeni tehdit eden bir öğe olarak da görülmemiştir. Çünkü Fransız siyasal düzeninde kamu yönetiminden beklenen yalnızca Kamu hizmetlerinin verimli ve etken bir şekilde sunulması değil aynı zamanda siyasal ve toplumsal modernleşme aracılığı ile demokratik değerleri de yerleştirmesidir. Bu cumhuriyetçi anlaşım son yıllardaki siyasal değişimden de etkilenmemiştir. Üçüncü Cumhuriyetten bu yana devletin kurucu öğelerinden biri olan kamu bürokrasisi her zaman ileri düzeyde bir meşruiyete sahip olmuştur. (Emre, 1997;123)
Fransa bugün hala V. Cumhuriyet dönemini yaşamaktadır. Bugünkü Anayasa 28 Eylül 1958 günü halkoylamasıyla kabul edilmiştir.Beşinci Cumhuriyet rejimini kuran 1958 Anayasası’nın temelinde iki unsur vardır: sistemde cumhurbaşkanına merkezi bir rol vererek istikrarsızlık üreten siyasal gelenekten kopuş niyeti ve cumhuriyetçi, liberal ve parlamenter geleneğe bağlılık (Karahanoğulları, 2004;9). Fransa’da yönetsel örgütlenmenin iki temel özelliği, üniter bir devlet oluşu, yerelleşme ve yetki genişliği ilkelerinin esas alınmasıdır. V.Cumhuriyet Fransa’sında hükümet dizgesi, eski ile yeniyi bugün yürürlükte olan tek bir kalıp içinde eritmiştir. Devletin tekçi ve özekçi niteliği büyük ölçüde korunurken, son yıllarda yapılan düzenlemelerle merkezi yönetim – yerel yönetim ilişkilerinde önemli değişiklikler gerçekleştirilmiştir. 1958’den bu yana uygulanmakta olan yarı başkanlık düzeninde, 1958-1981 dönemi merkez sağın tek başına iktidarda bulunduğu dönem olmuştur. 1981-1988 yılları arasında ve 1993’ten bu yana Cumhurbaşkanı ile hükümetin değişik siyasal kökenleri dolayısıyla bu döneme birlikte yaşama dönemi adı verilmektedir. Bilindiği üzere, V. Cumhuriyetin ana özelliklerinden biri Cumhurbaşkanının konumunun güçlendirilmesine karşılık parlamentonun yetkilerine önemli kısıtlamaların getirilmiş olmasıdır.(Emre,1997;123)
V.Cumhuriyet döneminde Fransız yönetim yapısı, 1964, 1972, 1982 ve 1992 yıllarında dört önemli değişime uğramıştır. 194’te ekonomik koordinasyon amaçlı bölge valilikleri kurulmuş, 1972 yılında bölgelere tüzel kişilik kazandırılmış, 1982’de yerel yönetsel özgürlükler arttırılmış, 1992’de çıkarılan Cumhuriyetin Bölgesel İdaresi ile ilgili yasa ise ; yerel yönetsel özgürlüklerden bir geri adım oluşturarak merkezin yetkilerininin önemli bir bölümünün valilere devrini sağlamıştır( Nitas,2002;212).
2003 yılında Fransa,uzun yıllardır sürdürdüğü idarenin özeksizleştirilmesi uygulamalarında yeni bir aşamaya geçti. Devletin örgütlenmesine ilişkin Anayasa hükümlerinde köklü değişiklikler gerçekleştirdi. 1982 yılından, Anayasa değişikliğinin gerçekleştirildiği 2003 yılına kadar çeşitli yasalar ile yerel yönetim birimlerine önemli yetki ve görevler aktarıldı. 2003 yılında ise, yerelleşmenin gelmiş olduğu aşama, anayasa karşısında yasal düzenlemelerle hayata geçirilmesi imkansız bir hal aldığından anayasa değişikliğine gidilerek Fransız Anayasası’nın toplam on maddesi değiştirilmiştir (madde 1, 7, 13, 34, 37, 39, 60, 72, 73 ve 74). Daha sonra aynı yıl içinde, Anayasa’da yapılmış olan düzenlemelerin gerektirdiği yasalar (organik yasalar) çıkarılmaya ve yasa tasarıları Parlamento’ya sunulmaya başlanmıştır.Bu çerçevede çıkarılan ilk iki organik yasa, yerel referandumu ve ülkesel yönetimlere (collectivites territoriales) tanınan deneme yetkisini düzenlemektedir ( Karahanoğulları,2004a;1) 2003 anayasa değişikliği ile bölge yönetimlerine tanınan yasama yetkisi, idari örgütlenmede bölgeci (régionaliste) anlayışın güçlenmesini sağlamıştır. 2003 reformu Fransa’yı, bölge yaklaşımı açısından İspanya ve İtalya’ya, hatta bir ölçüde Alman federal modeline yaklaştırmaktadır. Bir anlamda Fransa bu reform ile küresel ölçekte devletin sorgulanması, liberalist dönüşüm ve Avrupa’nın bütünleşme sürecinin getirdiği Bölgeler Avrupası anlayışının bir sentezini yapmakta ve ilerde oluşacak federal yapıya kendisini hazırlamaktadır (Arıkan, 2004;44).
Fransa’nın yakın çağlarda gerçekleştirdiği evrim özellikli, ama yönetsel yapıda oluşturduğu değişimler itibariyle bir devrim olan yönetsel reformların başlangıç aşamasında ise hem tek adam yönetiminin, hem devletin ve hem bürokrasinin derin izleri mevcuttur. Yönetsel reformları zorlayan şartlar incelendiğinde; pek çok idari geleneği yıkan bu değişimlerin başlangıç aşamasına kriz şartlarında gelindiği ve krizin; Napolyon’dan beri süregelen aşırı merkeziyetçi yönetim yapısının çağdaş sosyo-ekonomik ve siyasal dinamiklerin gerektirdiği değişim ve gelişimleri engellemesinden kaynaklandığı görülmektedir ( Nitas,2002;212).
2. MERKEZİ YÖNETİM
Fransız devletinin yapısı, birinci ve beşinci Cumhuriyet arasında çok sayıda değişiklik yaşanmasına karşın, “yönetim kültürü” esasta aynı kalmıştır. Gerek sol ve gerekse sağ partilerce başarılı reform girişimleri yapılmakla birlikte, bu girişimler ulus-devlet konusundaki geniş bir uzlaşma çerçevesinde gerçekleştirilmiştir ( IULA, 1994;40).
Fransa, üniter bir devlettir. Georges Bourdeau’nun tanımıyla, üniter devlet “sadece tek bir siyasal ve yönetsel güdü merkezi olan devlettir. Siyasal iktidar, tüm işlev ve yetkiler ile devlet tüzel kişiliğinde toplanmıştır. Onun egemenliği altında olan tüm bireyler, tek ve aynı yetkiye uyarlar, aynı anayasal rejim altında yaşarlar ve aynı yasalarla yönetilirler.” Yerelleşme (decentralisation), yasa koyucu tarafından serbest yönetim ilkesi çerçevesinde önceden belirlenmiş olan yetkilerin yerel yönetimlere devrini ifade eder. 2 Mart 1982 tarihli Belediyelerin, İllerin ve Bölgelerin Hak ve Özgürlüklerine İlişkin Yasa, yerel yönetimler üzerinde valinin sahip olduğu vesayet yetkilerini kaldırmış; bölge yönetimini yerel yönetim kurumu olarak kabul etmiş ve ilde, valinin sahip olduğu yürütme gücünü genel meclise vermiştir. Bu tarihten sonra çıkarılan yasalarla iller ve yerel yönetimler lehine birçok yetki devri gerçekleştirilmiştir. Yetki genişliği (deconcentration) ise, yetkilerin devlet içinde yeniden dağıtımını ifade eder (Kayıkçı, 2003;22)
Fransız Anayasası’nın 20. maddesi, ulusal ölçekte politikaları belirleme ve yönlendirme yetkisi hükümete vermiştir. Anglosakson ülkelerinde görülen, çoğulculuk ve yürütme erkine sınır getirme, Fransız siyasi kültürünün geleneksel bir unsuru değildir. Fransa’nın merkeziyetçi yönetim geleneğine sahip bir ulus olduğu ve yerel yönetim kurumlarının bunun içinde ikincil konumda olduğu kabul edilmektedir. 1958 Fransız Anayasası, güçlü bir yürütme ile demokratik kontrol arasında denge kurmaya çalışmıştır. Anayasa, parlamenter hükümet biçiminden, yürütmenin ve özellikle de 7 senede bir ülke çapında doğrudan seçimle işbaşına gelen Cumhurbaşkanının ağır bastığı güç dengesine dayalı bir politik sistemi benimsemiştir. Cumhurbaşkanı, başbakanı seçme ve parlamentoyu feshetme yetkisine sahiptir. Parlamentonun yetkisi Anaysa ile belirli alanlarda politika oluşturma ile sınırlandırılmıştır. Dışişleri, kriz durumları ve idari denetim konuları gibi bazı temel karar alanları, Cumhurbaşkanı’nın yetkisine bırakılmıştır. Parlamento iki meclisten oluşmaktadır. Millet Meclisi ve Senato. Millet Meclisi, nispi temsil esasına göre seçilen en yetkili karar organıdır. Meclisin bazı kararlarının gözden geçirildiği Senato ise dolaylı olarak seçilen, Fransa’da ki kamusal örgüt temsilcileri, özellikle de yerel yönetimlerin temsilcilerinden oluşmaktadır. Yerel yönetimler güçlü bir biçimde Millet Meclisinde de temsil edilmektedirler; çünkü, milletvekillerinin önemli bir bölümü, aynı zamanda belediye başkanı olarak görev yapmaktadır. Böylece, Fransız parlamentosu, merkezi karar alma süreci içinde yerel yönetimlerin de güçlü bir biçimde temsiline olanak sağlamaktadır. ( IULA, 1994;40-41)
1958 anayasası; III. ve IV. Cumhuriyetin siyasal istikrarsızlıkları nedeniyle bir tepki metni özelliğini taşımakta ve toplumsal bunalımları çözmeye yönelik yeni önlemler içermektedir. Anayasanın ilk amacı siyasal istikrarsızlık ve toplumsal bunalımlar karşısında çaresiz kalmayacak güçlü bir yürütme erki yaratmaktır. Kurulan sistemde başbakanla hükümete geniş bir genel düzenleme ve Cumhurbaşkanına da bir yasa tasarısını referandumla götürüp, halk oyuyla yasalaştırma yetkileri verilerek, yürütme, yasama alanı kısıtlanan parlamento karşısında daha da üstün konuma getirilmiştir. Yürütme erkini güçlendirmek için Anayasayla getirilen bir başka önlemde, bakanlığa atananların parlamenter kimliğini kaybetmesi sağlanarak bakanların daha çok yüksek bürokratlar arasından seçilmesinin teşvik edilmesi, böylece parlamentoya bağlılıklarının ve parlamento ile ilişkilerinin azaltılarak, başkanlık sistemine uygun bir yapının kurulmasıdır ( Nitas, 2002;211). 1958 Anayasasıyla başlayan dönemin bir başka temel karakteristiği; Fransız cumhuriyet geleneğine ve klasik parlamenter sisteme aykırı olarak meclis üstünlüğünü reddedip, yürütme gücünü Cumhurbaşkanının elinde toplaması ve ulusu temsil yetkisini meclis yerine bu makama vermesidir. Anayasa hazırlanırken, Cumhurbaşkanlığı ve hükümet yasamadan önce yer verilmesi de bu anlayış nedeniyledir (Eroğul, 1996;72). Bu nedenlerle, bugünkü Fransız sistemi, ancak bir yarı-başkanlık sistemi şeklinde tanımlanabilir ve 1958 Anayasası ile kurulan sistemin İngiliz parlamenter sistem anlayışını, Amerikan başkanlık sisteminin idealleriyle birleştirdiği de söylenebilir. Ayrıca 158 Anayasası plebisiter “Cumhurbaşkanının istemlerinin kabul veya reddiyle sınırlı” halk oylaması kurumunu geliştirerek, yarı doğrudan bir demokrasi anlayışını da beraberinde getirmekte, bu anayasa ile kurulan Anayasa Konseyi de zamanla “özellikle 1974’deki anayasa değişikliği sonrası” bir anayasa mahkemesi hüviyetini aldığından, Fransa da egemen olan halkın temsilcileri aracılığıyla ortaya koyduğu ulusal isteklerin yargısal denetime tabi tutulmaması geleneği yıkılarak, hukuk devleti güçlendirilmektedir. Ancak bu gelişme ani olmamıştır. Bilindiği gibi 1789 Devrimi sonrasında hazırlanan anayasalarda ikinci meclislere genellikle anayasayı yorumlama yetkisi verilmiş, ama bu meclisler söz konusu yorum yetkisini daha çok siyasal kriterlere göre kullanarak, anayasaların yozlaşmasına ve sistemin çökmesine neden olmuşlardır. İşte bu gelişmeler 1958 Anayasasında anayasanın yorumlanması yetkisinin yasamadan alınarak yargı erkine verilmesinin nedenidir ( Nitas, 2002;211-212).
2.1. Merkezi Yönetim Organları
2.1.1. Cumhurbaşkanı
V. Cumhuriyet sisteminde, cumhurbaşkanının merkezi rolünün meşruiyeti, 6 Kasım 1962 Anayasa değişikliğinden beri, doğrudan genel oy tarafından seçilmesinden kaynaklanmaktadır. 2 Ekim 2000 tarihli Anayasal Yasa ile Cumhurbaşkanının görev süresi yedi yıldan beş yıla indirilmiştir. Siyasal kurumlar arasında cumhurbaşkanının yeri Anayasanın 5. maddesinde tanımlanmıştır: “Cumhurbaşkanı, Anayasaya itaat ve saygıyı gözetir. Hakemliği ile kamu iktidarlarının düzenli işleyişini ve devletin devamlılığını sağlar. Cumhurbaşkanı milli bağımsızlığın, ülke bütünlüğü ile uluslararası anlaşmalar ile Topluluk Anlaşmalarının teminatıdır”
V. Cumhuriyet Cumhurbaşkanın anayasal sistem içindeki konumunu üç kategori içinde değerlendirebiliriz
1-Anayasanın koruyucusu olma rolü: Cumhurbaşkanı, Anayasa Konseyi üyelerinin üçte birini atar (m.56); yasalara ve uluslararası anlaşmalara karşı Anayasa Konseyine başvurabilir (m.54, 61); anayasa değişiklikleri sırasında belirleyici bir rol oynar (m.89).
2- Hakemlik rolü: Cumhurbaşkanı, iktidarda gerçek bir ağırlığa sahiptir. Çeşitli konularda, hiçbir aracılığa gerek olmadan, doğrudan doğruya halkoyuna başvurabilir (m.11) veya Meclisi feshederek seçime gidebilir (m.12).
3- Ulusal bağımsızlığın, ülke bütünlüğünün ve anlaşmalara saygının teminatı olma rolü: Cumhurbaşkanının savunma ve ulusal güvenlik konularında önemli bir rolü vardır. Elçilerin kabulü (m.14) ve uluslararası anlaşmaların onaylanması (m.52) cumhurbaşkanın görevidir. Başkomutan (m.15) olarak nükleer silah kullanma kararı verme yetkisi bulunmaktadır ( Karahanoğulları, 2004;10).
Cumhurbaşkanı; devlet başkanı, yürütmenin gerçek başı ve yargı bağımsızlığının güvencesi olmak gibi çok sayıda sıfata sahiptir. Ve son sıfatı nedeniyle yargıçları da atar. Sış politika ve ulusal savunma konularında tek yetkili olup bu yetkilerden bir bölümünü tek imza ile diğer bir bölümünü ise ikinci bir imzaya “contreseign; karşı imza” gerek duyarak kullanır. İkinci tip yetki kullanımı Cumhurbaşkanı ile hükümetin farklı siyasal görüşten olduğu birlikte yaşama dönemlerinde önem taşımakta, ama hükümetin devleti temsil eden Cumhurbaşkanının imzasına gerek duyması nedeniyle bu dönemlerde Cumhurbaşkanının ağırlığı daha da artmaktadır. Cumhurbaşkanının anayasanın 68. maddesi uyarınca sadece vatana ihanet nedeniyle suçlanması mümkündür ( Nitas, 2002;223).
2.1.2. Başbakan
Cumhurbaşkanı ve başbakan yürütmenin iki başıdır. Ama siyasal sorumluluğu olmayan Cumhurbaşkanı, diğer parlamenter ülkelere göre çok güçlendirilmiş ve Başbakan da aynı oranda zayıflatılmıştır. Bu durumun nedeni, DE Gaulle’den itibaren Cumhurbaşkanlarının halk tarafından seçilmesi doğrudan ve oyların yarısından fazlasını alarak seçilmesidir.1958 Anayasasıyla getirilen sistemin Başbakanı tamamen yetkisiz ve işlevsiz bir konuma getirdiği de düşünülmelidir. Başbakanın yönetsel yetkileri anayasanın 20 ve 21. maddelerinden kaynaklanmakta olup, ülke genelinde geçerli düzenlemeler yapmak, hükümetin çalışmalarını yönetmek ve koordine etmek, mevzuatı uygulamak ve belli düzeylerde atama yapmak yetkisine sahiptir. Kamu yönetiminin en büyük hiyerarşik amiridir. Bunun yanı sıra doğrudan kendisine bağlı çok önemli birimlerde mevcuttur. Bunların bazıları; hükümet genel sekreteri, askeri özel kalem, ulusal savunma genel sekreterliği,Avrupa Ekonomik İşbirliği Bakanlararası Komite genel sekreterliği gibi kurumlardır (Nitas, 2002;226-227).
2.1.3. Hükümet
V. Cumhuriyetle birlikte hükümetin görev, sorumluluk ve yetkilerinin yanı sıra adı da değişmiştir. Önceden hükümete “Conseil des Ministers” ve Başbakana da “President du Conseil Ministers” denilirken bu unvanlar; 1958 Anayasasında “Gouverment ve Prime Ministers” olarak yer alır. Öte yandan, Bakanlar Kurulunun Cumhurbaşkanı ile istisnai ve gündemle kısıtlı toplantıları mutat hale gelmiş ve Başbakanın başkanlığındaki toplantılar ise istisnai ve gündemle kısıtlı toplantılara dönüşmüştür. Üstelik bu toplantılarda yürütmenin klasik yetkileri de kullanılmaktadır ve tüm yetkiler Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna aittir. Fransa’da hükümetin düzenleme yetkisi geniş bir alana sahiptir. Meclislerin yasama yetkisi anayasayla geniş ölçüde sınırlanırken yasama alanında da hükümetin düzenleme yapma olanağı vardır. Hükümetle Cumhurbaşkanının aynı siyasal partiye bağlı olduğu hallerde; yürütme erkinin daha çok Cumhurbaşkanınca kullanıldığı, ayrı siyasal partilere mensup olduğu hallerde yürütme erkinin daha çok Cumhurbaşkanınca kullanıldığı, ayrı siyasal partilere mensup olduğu hallerde de hükümet lehine bir çizgi izlediği görülmektedir ( Nitas, 2002;227-228).
Cumhurbaşkanının, siyasal rejim içindeki ağırlığına karşın, siyasal rejimin “başkanlık” sistemi olarak nitelendirilmesi mümkün değildir. ABD’de uygulanan ve hükümet ile parlamentonun, katı bir ayrımına dayanan başkanlık sistemi Fransa’da sadece 1848 ile 1851 yılları arasında uygulanmıştır. Cumhurbaşkanı güçlendirilmiş ve parlamentonun yürütmeyi etkileme araçları zayıflatılmış olmasına karşın, Fransa, parlamenter sisteme bağlı kalmıştır. Hükümetin parlamento karşısında siyasal sorumluluğu ve yürütmenin de parlamentoyu fesih yetkisi varlığını sürdürmektedir. Bununla birlikte, III. ve IV. Cumhuriyet rejimlerindeki istikrarsızlığa ve aşırılıklara tepki olarak, yasama yetkisi ve parlamentonun yürütmeyi denetim araçları, hükümetin istikrarını ve otoritesini korumak için iyice sınırlanmıştır ( Karahanoğulları, 2004; 10)
2.1.4. Bakanlıklar
Genel yönetimin özek kuruluşunun bakanlıklar biçiminin örgütlenmesi esastır. Ancak Anayasa ve yasalarda bakanlık örgütlerine ilişkin bağlayıcı bir düzenleme bulunmadığından her hükümet döneminde bakanlıkların adlarında ve sayılarında birtakım değişiklikler olabilmektedir. Son yıllarda bakanlık sayısının 18-21 arasında değiştiği görülmektedir. Fransız V. Cumhuriyet anayasasına göre bakanlıkla parlamento üyeliği bağdaşmıyor. Bakanlık görevine getirilen bir milletvekili milletvekilliğinden çekilmek zorundadır. Bakanlıklar ana görev birimleri olarak genel müdürlüklere ayrılıyor. Her bakanlığın örgütsel yapısı içinde bu ana görev birimlerinin üzerinde Fransa’ya özgü bir birim olan Bakanlık Kabineleri yer alıyor ( Emre, 1997;124) .
Fransa’da hükümetin yapısını belirleyen herhangi bir anaysa veya yasa hükmü olmadığı gibi, bakanlık hizmet alanlarının genişliğiyle personel sayıları büyük bir eşitsizlik gösterir. Bakanlıkların sayısı ve görev alanları, partiler arası dağılma, hükümet içindeki siyasal fraksiyonların gücüne göre değişebilmekte, hizmet alanlarına vaki devlet müdahalesinin derecesi de, bu değişmelerde etkili olmaktadır. Uygulamada bir bakanlık basit bir kararla kurulup kaldırılabilmekte, yetkileri de Cumhurbaşkanınca onaylanan bir bakanlar kurulu kararnamesiyle saptanmaktadır. En üst düzeyde yönetsel sorumluluk taşıyan bakanlar, görev alanlarında devleti temsil etmek, bağlı birimlerini organize etmek ve yönetmek, personelin hiyerarşik amirliğini yapmak ve bakanlık hizmet alanında genel düzenleme yetkisini kullanmak işlevlerine sahiptirler ( Nitas, 2002;227-228).
3. V. CUMHURİYET’TE YAPILAN İDARİ REFORMLAR
V. Cumhuriyet döneminde Fransız yönetim yapısı öncelikle 1964, 1972, 1982 ve 1992 yıllarında dört önemli değişiklik geçirmiştir. 1964’te ekonomik koordinasyon amaçlı bölge valilikleri kurulmuş, 1972 yılında bölgelere tüzel kişilik kazandırılmış, 1982’de yerel yönetsel özgürlükler artmış, 1992’de çıkarılan Cumhuriyetin Bölgesel İdaresi ile İlgili Yasa ise; yerel yönetsel özgürlüklerde bir geri adım oluşturarak merkezin yetkilerinin önemli bir bölümünün valilere devrini sağlamıştır. Yönetsel reformları zorlayan şartlar incelendiğinde ; pekçok idari geleneği yıkan bu değişimlerin başlangıç aşamasına kriz şartlarında gelindiği ve krizin; Napolyon’dan beri süregelen aşırı merkeziyetçi yönetim yapısının çağdaş sosyo-ekonomik ve siyasal dinamiklerin gerektirdiği değişim ve gelişimleri engellemesinden kaynaklandığı görülmektedir ( Nitas, 2002;227-212).
2003 yılında Fransa, uzun yıllardır sürdürdüğü idarenin özeksizleştirilmesi uygulamalarında yeni bir aşamaya geçtiğini ve devletin örgütlenmesine ilişkin Anayasa hükümlerinde köklü değişiklikler gerçekleştirdiğini daha önce belirtmiştik bu değişikliklerden birinde de Fransa’nın yönetim biçimini belirleyen ve bunun niteliklerine sayan 1. maddeye yeni bir nitelik eklenmiştir: “Fransa, bölünmez, laik, demokratik ve sosyal bir Cumhuriyettir. Köken, ırk, veya din ayrımı gözetmeksizin tüm vatandaşlarının yasa önünde eşitliğini güvenceye alır. Tüm inançlara saygı gösterir. Örgütlenmesi özeksizleştirilmiştir.” “Yerel yönetimler” teriminin yerine, merkez yerel ikiliğini kaldıracak şekilde “ülkesel yönetimler” terimi getirilmiştir. Parlamentonun kanun koyabileceği alanı düzenleyen 34. maddenin, “kanun, yerel yönetimlerin serbestçe yönetimi, yetkileri ve kaynakları konusunda temel ilkeleri belirler” hükmündeki “yerel yönetimler (collectivites locales)” terimi, “ülkesel yönetimler (collectivites territoriales)” olarak değiştirilmiştir. Ülkesel yönetimler (collectivites territoriales), yürütme organından sonra yasama alanına ortak olan aktörlerden biri haline getirilmiştir (Karahanoğulları, 2004a,3).
4. MERKEZİ YÖNETİMİN TAŞRA TEŞKİLATI
Merkezi yönetimin taşra yapılanmasında üç birim görülür; Bölge, il, ilçe. Halen; 26 bölge “dördü denizaşırı”, 100 il ve 336 ilçe bulunmaktadır. Bölge ve iller hem merkezi yönetimin hem de yerel yönetimlerin teşkilatlandığı idari birimlerdir. Vali, bölge ve illerde merkezi hükümeti temsil eder. İlçeler ise illere bağlı olarak bir kaymakam tarafından yönetilir (Nitas, 2002;232). Vali kendi bölgesinde veya ilinde, merkezi hükümetin yerinden yapılması gereken polis, tarım, bayındırlık, sağlık dayanışma, çevre, istihdam gibi hizmetleri yerine getirmekle görevlidir.Bununla birlikte, yürütmeye dahil olmayan yargı gibi hizmetler belirli bir hiyerarşik yapıya sahip olan eğitim, fabrika denetimi gibi hizmetler, valinin yetkisi altına alınamaz. Valiler ve kaymakamlar, diğer görevlerinin yanında yerel yönetimlerin eylemleri üzerinde idari denetimde (hukukilik denetimi, mali denetim) bulunurlar. 2 Şubat 1992 tarihli Cumhuriyetin Bölgesel İdaresiyle ilgili yasa, devlet yönetiminin farklı düzeyleri arasında sorumluluk ve kaynakların dağıtımının adem-i merkezileştirilmesini sağlar. Bu, subsidiarite (yerellik) ilkesinin devlet yönetiminin veya hizmetlerin örgütlenmesine uygulanmasıdır. Devletin ve yerel yönetimlerin temsilcileri arasındaki ilişkiler, belediye, il ve bölgelerin özgürlük ve hakları hakkındaki 2 Mart 1982 tarihli yasa ile düzenlenir ( Kayıkçı, 2003;23-24). Cumhuriyetin Ülkesel Örgütlenmesine İlişkin Yasa’ya ve yetki genişliğine ilişkin 1 Temmuz, 1992 tarihli kararnameye uygun olarak, yetki genişliğine uğramış devlet hizmet birimleri, belirli bir coğrafi birimde, ulusal düzeyde belirlenmiş kamu politikası kararlarının hayata geçirilmesi, düzenlemelerin uygulanması ve kullanıcılara hizmet sunulması konusunda genel yetkili hale getirilmiştir. Büyük bir çoğunluğu valinin otoritesi altında faaliyet gösteren yetki genişliği birimleri, yerel yönetimler dışındaki kamu personelinin %95’ini istihdam etmektedir(Karahanoğulları,2004,14).
5. FRANSA’DA YEREL YÖNETİMLER
Fransız siyaset bilimcileri ve filozofları yerel yönetim düşüncesinin gelişmesine önemli katkılarda bulunmuşlardır. Jean Bodin, Cumhuriyet adlı yapıtında; hükümdarlarla, köy, kasaba, dernek gibi türlü yerel birimlerin karşıt ilişkiler içinde bulunduklarını gözlemlemiştir. Ona göre; savaş, barış ve vergi gibi genel konularla uğraşan hükümdarlarla yerel birimler arasındaki ilişki, bir bölünmüşlük, iş bölümü ilişkisi değil fakat bir birlikte yaşama ilişkisidir. Bununla birlikte, bir yandan yerel yoplulukların örgütlenmiş birliğinde anlatımını bulan yerel çıkarları, öte yandan da, etkinliğini ve doğruluğunu o çıkarlardan alan devletin çıkarlarını görmekten geri kalmamıştır. Jean Bodin kentleri, devlet ve aile arasında bir ara kurum olarak görmüştür. Montesquieu’da Bodin ile benzer görüştedir. Her ikisi deyerel yönetimlere belli bir rol ve ağırlık tanırlar. Yerel yönetimleri hükümdarın erkini sınırlayan birimler olarak görürler ( Keleş, 1998;38-39).
Fransız mutlak monarşisi 1770’li yıllarda, düştüğü ekonomik bunalımı aşmak amacıyla bir dizi yeniden düzenleme çalışmasına girişti. Geniş çaplı bir reform hazırlıyordu. Karal’ın birinci bakanı-başbakan Turgot yasa önünde eşitlik ve genel çıkar ilkelerine dayanan köklü bir vergi reformuyla birlikte bazı kesimlere verilen ayrıcalıkların kaldırılmasını gündeme getirmişti. Bunun yanı sıra dört düzeyli belediye sistemini öngören bir yapılanmaya doğru adım atılmıştı. Ancak bu girişim yerel çıkarların direnişi nedeniyle çabuk ve kolay bir şekilde gündemden kaldırılmıştır. Turgot’un görevden uzaklaştırılmasından sonra Necker ve Brienne tarafından benzeri öneriler geliştirilmiş hatta 1779 yılında üç dereceli bir yerel yönetim modeli kısmen uygulamaya koyulmuştu. Ancak değişimler vergilerle de genişletilince güçlü direnişlerle karşı karşıya kaldı. Fransa’da mutlak monarşi, içinde bulunduğu krizi yapabileceği tek şeyi yaparak, feodal ayrıcalıkları tehdit ederek aşamaya çalışırken, aristokratik tepki, artık her ikisini de alt edebilecek güce ulaşmış bulunan üçüncü kesimin hareketlenmesine soyluluğun varlığına son verecek olan 1789 Devrimi’ne yol açtı. Böylelikle Fransa’da değişimin önündeki toplumsal-ekonomik engel, siyasal müdahaleyle, burjuva devrimiyle köktenci bir biçimde aşıldı ( Güler, 1998;36).
Birçok gözlemci tarafından Fransız yerel yönetim sisteminin, Napoleon Bonaparte tarafından başlatılan 1799-1815 reformlarından kaynaklandığı kabul edilmektedir. Fransız devletinin yapısı I. Ve V. Cumhuriyet arasında çok sayıda değişikliklik yaşamasına karşın, “yönetim kültürü” esasta aynı kalmıştır. Gerek sol ve gerekse sağ partilerce başarılı reform girişimleri yapılmakla birlikte, bu girişimler ulus-devlet konusundaki geniş bir uzlaşma çerçevesinde gerçekleştirilmiştir (IULA, 1994;40). 1884 tarihli bir yasa, daha çok kırsallıktan fazla uzaklaşmamış olmayan Fransa’nın gereksinmelerine yanıt aramış ve devlet denetimi ile yerel özerklik arasında bir denge kurmaya çalışmıştır. Komün (commune) sözcüğü ilk kez Fransız Devrimi’nce kullanılmıştır. 12 Kasım 1789 tarihli bir kararname ile 44.000 komin kurulmuştur. Kurucu meclis, teknokratların, komünlerin sayısını 720’ye indirme önerilerini benimsememiş ve bütün komünleri tek bir tüzel rejime tabi tutmuştur. Napolyon ile birlikte devlet yeniden yerel yönetimlere el koymuş ve komün kurumunun demokratikleşmesi için ta 19. yüzyıla kadar beklemek gerekmiştir. 1832 yılından başlayarak, yeniden belediye meclislerinin seçimle oluşturulmasına dönülmüştür. 1884 başında, Paris dışında kalan bütün belediyelerde, belediye başkanları, belediye meclisleri tarafından kendi üyeleri arasından seçilmeye başlandı. 1884 tarihli yasa, devlet denetiminin ilkelerini ve biçimini ayrıntılarıyla belirlemiştir (Keleş, 1994;13).
Fransız Devrimi sonucunda oluşan ve Napolyoncu yerel yönetim anlayışı olarak bilinen yaklaşımın temel ilkeleri şunlardır:
1. Devrimle birlikte, belediye rejimi tüm ülkeye yaygın bir duruma getirilmiş ve büyüklükleri ne olursa olsun hepsi için aynı örgüt yapısı öngörülmüştür.
Büyüklü küçüklü her yerel toplulukta bir belediye kurulmuştur. Sonrada , en küçük komünlerin, yani nüfusu 5000’den az olanların bir tür federal bir örgüt yağısı içinde, bucak belediyeleri halinde örgütlenmeleri öngörülmüştür.
3. 1789 Devrimi ile birlikte meclislerin seçimle oluşturulması yöntemi benimsenmiştir. Meclislerin seçimle oluşturulmasına rağmen 1831 tarihli bir yasa ile belediye başkanlarının kral tarafından atanması hükme bağlanmıştır.
4. Belediyelerin görevleri, kendi görevleri ve kendilerine devlet tarafından verilen görevler olarak ikiye ayrılır.
5. Bu düzenlemelere göre il, hem bir temsili organ olarak, hem de yönetsel işlevler üstlenecek bir örgüt olarak öngörülmüştür.
6. Bu bağlamda vali, hem merkezi yönetimi temsil eder, hem de ilin yürütme organıdır.
7. Merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki vesayeti, 1789’dan beri, genel yararı korumak amacıyla, yerel birimlerin organları üzerinde parlamentonun ve yasaların belirlediği kurallar çerçevesinde uygulanmaktadır (Keleş, 1994;14).
Fransa’daki yerel yönetim birimlerinin temel yapısı 1982 yılına gelinceye kadar I. Napolyon dönemindeki merkeziyetçi özelliklerini korumuştur. Buna göre yerel yönetim ünitelerinin tümünde bir meclis, bir yürütme organı bulunmaktadır ve merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerinde etkin bir vesayeti vardır.Genel olarak sistemin özellikleri, parlamentonun 1789 tarihli kararı ile şu şekilde ortaya çıkmaktadır:
“Devlet tektir. İller, aynı bütünün parçalarından başka bir şey değildirler. Eğer bağımsız ve görevlerinin yerine getirilmesinde herhangi bir biçimde egemen olan yönetsel makamlar, yönetim ilkelerini diledikleri biçimde değiştirmek hakkını elde ederlerse, bunların parça parça hareketlerinin birbirine ters düşmesi, ülke çapında hareket etmedeki birliği bozar ve en kötü anarşiyi yaratır.” Bu cümleler ve Napolyoncu yerel yönetim anlayışının ilkeleri 1982 tarihli yerel yönetim reformlarına kadar Fransa’da uygulanan yönetim anlayışını ortaya koymaktadır (Keleş, 1994; 15).
Fransa, diğer ülkelerle kıyaslandığında, sayı olarak çok fazla yerel yönetim birimine sahiptir. (örneğin Almanya’nın dört katı) Fransa’da yerel yönetimler ve işlevleri büyük çeşitlilik gösteriri. Kent kır arasındaki farklılık, Fransa’nın politik yapısında da temelde bir bölünmeyi temsil eder. Kentler, merkezi yönetim tarafından destek verilmeyen görevleri üstlenmeye zorlanmışlardır. Yerel yönetimler, Fransa’da kamu sektörü yatırımlarının en büyük kaynaklarından birisi olmuşlar ve kendi yarattıkları hizmetleri yönetmek zorunda kalmışlardır. Örneğin; kültür işlevi gibi, 20 yıl önce olmayan görevler bugün bazı büyük kentlerin bütçelerinin %10’unu oluşturmaktadır. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkiler zaman içinde önemli değişikliklere uğramış, siyasi güç açısından kişilerin rolü azalmış, partilerin rolü artmıştır. Merkezle yerel politik güç arasında çekişme devam etmektedir. Bu çekişme kendisini, değişik biçimlerde göstermektedir (Ünlü, 1994;23).
6. YEREL YÖNETİMLERİN HUKUKİ YAPISI
Fransa, üniter bir devlettir ve bu devleti oluşturan toplulukların hukuki statüsü, Anayasa’da yapılan düzenlemelerle, yasama organı tarafından yapılan yasalarla belirlenmiştir. Siyasal ya da yönetsel kurumlara anayasal statü tanınması söz konusu kurumlar için bir güvence oluşturur. Yasaların anayasal ilkeleri gözetme zorunluluğu nedeniyle anayasal güvenceye kavuşturulmuş kurumlar yasa koyucunun olası müdahalelerine karşı korunmuş olur (Kayıkçı, 2003;26). Fransız yerel yönetim sistemi anayasal statüye IV. Cumhuriyetin Anayasası’yla kavuşmuştur. 1946’da kabul edilen Anayasa’da, yerel yönetimlere değinilmiş ve yerel yönetimlerin seçimle oluşan meclisler tarafından yönetileceği gibi bir takım ilkelere yer verilmiş fakat öngörülen yenilikler Anayasa’nın yürürlükte olduğu süre içinde uygulamaya geçirilememiştir (Canatan, 2001: 7) Fransa Anayasası’nın 72. maddesinin birinci fıkrasında “Cumhuriyeti oluşturan yerel topluluklar belediyeler(komünler), iller ve denizaşırı ülkeler” olarak belirtilmektedir. Bunun anlamı, bu birimlerin varlığının, Anayasanın güvencesi altında olduğudur. Dolayısıyla, yasa çıkarılarak bunların varlığına son verilemez. Ama yasa koyucu illerin ve belediyelerin sayısını azaltabileceği gibi bunları arttırabilir de (Keleş, 1994; 15).
1983’te kabul edilen Yetkilerin Transferi Kanunu; “ Merkez ve mahalli idareler arasında yetki; merkezin sorumlulukları ile belediye, il ve bölgelerin sorumlulukları mümkün olduğunca göz önüne alınarak net ve açık bir şekilde dağıtılmalıdır, böylece her alanın geliri ve diğer kaynakları tamamen ya merkeze ya da belediyeye, il veya bölgeye tahsis edilebilir.” İlkesine dayanmaktaysa da bir bütün halinde yetkinin tek bir idareye verilmesi ilkesinin bir çok istisnası da vardır. Öte yandan Anayasaya göre merkezi devletle ve yerel yönetimler arası yetki paylaşımında olduğu gibi, yerel yönetimlerin kullanacağı yetkilerin tanımlanması da yasa konusudur. (Nitas, 2002;243)
V.Cumhuriyet Anayasasında yerel yönetimlerle ilgili ayrıca şu güvenceler bulunmaktadır;
· Yerel topluluklar seçilmiş meclisler eliyle yönetilir. ( Md. 72)
· Senatoda yerel birimlerin temsili sağlanır. ( Md. 24)
· Yerel topluluklar kendilerini serbestçe yönetir. ( M.34) (Emre, 1997;130)
Ayrıca Fransa Anayasasının 27. maddesinde de şu hüküm yer alır; “ Senato’da yerel birimlerin temsil edilmeleri sağlanır.” Yeni düzenlemeler sırasında, “bölgelerin” yeni bir yerel yönetim birimi olarak ortaya çıkışının ardından, bu konu giderek önem kazanmıştır. Çünkü o tarihe gelinceye değin, senatörler, illerde, belediye ve il yönetimlerinin temsilcilerince seçilmekteydiler (Yazıcıoğlu, 1995;126).
Anayasal ve politik olarak güçlü bir merkeze sahip Fransa’da, 1982’de başlayan desantralizasyon süreci 17 Mart 2003’de kabul edilen değişikliklerle ivme kazanmış görünmektedir. Anayasasının 1. maddesi "Cumhuriyet yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenir" (l’organisation décentralisée de la République) şeklinde değiştirilerek "üniter devlet" ifadesi çıkarılmış, böylece, yerindenlik ilkesi (subsidiarité) ve Cumhuriyetin ademi-merkeziyetçi niteliği, anayasa hükmü haline getirilmiştir. Ayrıca, yeni yerel yönetim modellerinin oluşturulmasına ve sınanmasına (démarches expérimentales) olanak tanınmış ve mali denkleştirme ile desteklenmiş bir mali özerklik garanti altına alınmıştır. Yerel meclisleri toplantıya çağırmak amacıyla dilekçe verme hakkı, karar amaçlı referandum ve yerel yönetimlerin kurumsal örgütlenmesi hakkında seçmenlere danışılmasını öngören doğrudan demokrasi yöntemleri de anayasal güvenceye kavuşturulmuştur (Arıkan, 2003).
7. YEREL YÖNETİMLER VE İDARİ VESAYET
Fransa’da resmi ya da gayrı resmi, üç tür vesayet denetimi vardır; vali tarafından yerel yönetimlerin kararları üzerinde kullanılan idari vesayet, ilke olarak vali tarafından kullanılan fakat fiilen Maliye Bakanlığı’nca kullanılan mali vesayet; çeşitli konularda merkezi kuruluşlarca, örnek modeller ve uygulamalar biçiminde empoze edilen teknik vesayet (denetim). Bu vesayet denetimi türlerinden idari olanı, özellikle belediyeler üzerinde valinin gözetim altında tutmasından çok, önerisi ya da yardımı olarak değerlendirilebilir. Bu nedenle bu konudaki reform, büyük yerel yönetim birimlerini daha yakından ilgilendirmektedir. Mali vesayet ise maliye bakanlığı ve vali tarafından yapılan can sıkıcı bir müdahale olarak nitelendirilmektedir. Vesayetin üçüncü türü olan teknik denetim en karmaşık ve ortadan kaldırılması en zor olanıdır. Reform yasası bu konuda şöyle bir genel hüküm getirmiştir. Teknik denetim, ancak yasal bir düzenleme ya da hükümet kararı sonucu olabilir. Bütün yeni düzenlemelere rağmen uygulamadaki teknik vesayet biçimleri henüz kaldırılamamış yenilerinin gelmesi önlenememiştir (Ünlü, 1994;28-29).
Fransız Anayasası’nın 72.maddesinde, belediyelerin, illerin ve bölgelerin hak ve serbestlikleri ildeki ve bölgedeki devlet temsilcisine ( valilere) bırakılmıştır ve bunlar işlemler üzerinde “ a priori” kontrol yetkisini kaldırmıştır. Bu gün sadece kararların hukuka uygunluğunun denetimi yapılmaktadır. Valiler kendilerine ulaşan kararların uygulanan hukuk ve kurallara aykırı olup olmadığına bakarlar. Hukuka aykırılığı bünyesinde taşıyan kararlar vali tarafından idare mahkemesine götürülmek zorundadır. İdare mahkemesine başvurudan önce Vali, kararın bir kez daha gözden geçirilmesi ve hukuka uygun hale getirilmesini yerel yönetimden isteyebilir (Kılıç, 1998;560).
Yerel yönetimlerin işlemlerini yalnız yönetim mahkemeleri iptal edebilir. 2 Mart 1982 tarihli yasa çıkmadan önce, yerel yönetimlerin işlemleri üzerindeki denetim, hem tüzeye uygunluk (legalite), hem de yerindelik ( opportunite) açılarından yapılmakta olduğu halde; yeni düzenlemeye göre, yerindelik denetimi tümüyle kaldırılmış ve tüzeye uygunluğun denetimiyle yetinilmiştir. Yerel yönetimlerin bütün kararları valinin önüne gelmek zorundadır. Vali, bunlar üzerinde denetim yetkisini kullanmak hakkına sahiptir. Ama yerel yönetim, bu denetleme yetkisinin vali tarafından kötüye kullanıldığı ve yerel görevlerin yerine geliştirilmesine engel olduğu kanısına varırsa, kanıtlamak koşuluyla, yönetim mahkemesine başvurarak durumun düzeltilmesini isteyebilir. Öte yandan yerel yönetimlerin hesaplarının denetimi, vali ile birlikte, Bölge Sayıştayı tarafından yapılır. 7 Temmuz 1983 tarihli bir yasa yerel yönetimlerin ortağı olduğu şirketlerin işlemleri üzerindeki denetleme yetkisini de valilere vermiştir. Valiliğin bu konulardaki karışma yetkisi yerel yönetimlerin mali çıkarlarının korunmasından daha başka amaç güdemez ve ileriye götürülemez. (Keleş, 1994; 50).
8. YEREL YÖNETİM TÜRLERİ VE İŞLEYİŞLERİ
Mahalli idare geleneği İngiltere kadar eskiye gitmeyen ve genellikle merkeziyetçi bir tutuma sahip olmasıyla tanınan Fransa’da halen üç tipte yerel ve bölgesel kuruluş mevcuttur. Bunlar sırasıyla;
1- Kurulmasına İlişkin Yasal İşlemleri (Seçimler) 1986 yılı Mart ayında tamamlanan “Bölgeler ( les régions)”
2- İller -veya Departmanlar- ( lés dapartements)
3- Komünler – veya belediyeler- ( les communes)
Bunların yanı sıra Paris kentinin idari açıdan ayrı ve özel bir statüye sahip bulunduğunu da kaydetmek gerekir (Nadaroğlu, 2001;152-153).
Tablo 1- Fransa genelinde yerel yönetim yapısı ve sayısı
Fransa’da Yerel Yönetim Yapısı
Toplam Bölge Sayısı
22 Bölge
21 Merkezi bölge
1 Özel statülü bölge ( Korsika)
Toplam İl Sayısı
100 İl
96 İl
4 Denizaşırı İl
Toplam Belediye Sayısı
36.763 Belediye
Merkezde 36,621
belediye
Denizaşırı İllerde 142 Belediye
Yukarıdaki tabloda Fransa’da ki yerel yönetim birimlerini ve toplam sayılarını görüyoruz. 1980’lere kadar Fransa, Paris’ten atanan vali aracılığıyla geniş bir kontrole tabi tutulan 2 kademeli yerel yönetimlerle birlikte merkezi devlet tarafından idare edilmiştir. Büyük reform serisi ile 1982’den sonra bu 2 kademe üzerindeki merkezi yönetsel kontrol kaldırılmış ve görevlerin bir kısmı, maliyetleri de kapsayan gelirleriyle birlikte merkezi yönetimden yerel yönetimlere transfer edilmiştir. Aynı zamanda, sadece ekonomik gelişme ile ilgili danışmanlık görevi gören bölgesel yönetimler, mali ve idari güce ve seçimle gelen bir yönetime sahip olan 3. kademeye dönüşmüştür. Fransa, merkezi yönetimden ayrı 3 yönetim kademesi ile üniter bir cumhuriyettir. Bu üç yönetim kademesi belediyeler, iller ve bölgelerdir. Anayasa’daki ifade ile bu birimler arasında hiyerarşi yoktur. Fransa’da adem-i merkezileştirilmiş yönetim, 3 kademeli bir yapıya sahiptir. Bunlar: Belediyeler, yönetimin en düşük coğrafi düzeyidir ve Fransa genelinde 36,763 belediye vardır. İller (Department), adem-i merkezileştirilmiş yönetimin orta kademesini oluşturur. 96’sı Fransa merkezinde olmak üzere toplam 100 il vardır. En üst kademe otoriteler bölge olarak adlandırılır ve 22 tane bölge vardır (Kayıkçı, 2003;26).
Yukarıda sayılanlardan iller ve belediyeler tipik mahalli ünitelerdir. Nitekim 4 Ekim 1958 Anayasasının yerel topluluklar başlığını taşıyan 72. maddesi de iller ve belediyelerden bahsetmekte ve bunların seçimle işbaşına gelen organlar eliyle yönetilen otonom kuruluşlar olduğu hususu açıkça belirtilmektedir. Bölgeler ise 1960’lardan sonra iktisadi bazı gerekçelere dayanarak kurulmuş kendine özgü özelliklere sahip yerel birer kamu kurumu ünitesidirler. Bunlar 1981 sonrasında başlatılan ve 1986’da sonuçlanan çalışmalar sonucunda üçüncü bir idare kuruluşu hüviyetine kavuşturulmuştur (Nadaroğlu, 2001;53).
8.1. Belediye ( Komün)
Batıda oluşan ve dünyada belli etkiler oluşturulan belediyecilik ekolleri içerisinde Fransız ekolü ve Fransız tarzı belediyecilik sistemi Asya’dan Avrupa’ya pek çok ülkeyi etkilemiş olması açısından önemlidir. Daha da önemlisi Tanzimat sonrası yeni bir dünya görüşü benimseyen Osmanlı devletinin de bütün alanlarda olduğu gibi yerel yönetimlerde de Fransız ekolünü kabul etmesidir. Komünlerin her türlü merkezi baskıya rağmen önemli ölçüde etkinliklerini muhafaza ettikleri Fransa’da, ihtilal öncesi dönemde “ Maire” denilen bir belediye başkanı mevcuttu. Fakat bu belediye başkanları merkezin karşısında sembolik olmanın dışına çıkamıyorlardı. Fransa’da ihtilal gerçekleşince her alanda olduğu gibi yerel yönetimlerde de yeni bir yapılanma dönemi başladı. İhtilalin yapıldığı yıl olan 1789 yılında çıkarılan yerel yönetimler kanunu ile modern anlamda bir belediye idaresinin tesisine karar verildi. Eskiden olduğu gibi belediye başkanı gene “maire” ünvanını taşıyacak ve o bölgenin yerel meclisince seçilecekti ( Gökaçtı, 1996;34).
Beldeler (komünler), Eski Rejimdeki kilise çevrelerinin (les paroisses) kalıtçılarıdır. Günümüzdeki hukuksal yapıları, beldelere ilişkin temel yasaya dahil edilmiş olan, 5 Nisan 1884 tarihli Yasaya dayanır. Fransa’daki beldeler (komünler) çok büyük bir dağınıklık gösterir (Karahanoğulları, 2004;16). Köy-kasaba türünden ayırımlar yapılmaksızın ve nüfusa bakılmaksızın tüm yerleşim birimlerinde bir belediye örgütü bulunmaktadır. Bu çerçevede ülkedeki belediyelerin %90 kadarının nüfusu 2000’in altındadır ( Öztürk, 1997;3). 2001 yılı verilerine göre merkezi Fransa’da 36,621, genel toplamda da 36.763 belediye bulunmaktadır. Bu belediyeler nüfus bakımından farklılıklar (nüfusu 700 olan belediye de vardır, 10000 ve daha fazla nüfusa sahip olan belediyeler de vardır) göstermekle birlikte, bütün belediyeler aynı statüdedir. Nüfusunun 3500’ün üstünde ya da altında olmasına bağlı olarak, yalnız seçim yöntemleri değişmektedir. (Kayıkçı, 2003;28)
8.1.1. Belediye Meclisi (le conseil municipal)
Fransız tarzı belediyecilikte en az başkan kadar belki de ondan daha da mühim bir müessese ise belediye meclisleridir. 1789 öncesinde varlıkları kağıt üzerinde meclisleri ele almak istiyoruz. 1789 öncesinde varlıkları kağıt üzerinde kalan ve pek fazla bir şey ifade etmeyen meclisleri belli bir standarda oturtulmak kaydıyla bu tarihten sonra kurularak modern belediyecilik dünyasındaki yerlerini aldılar. 1789 sonrasının ilk meclisi faal vatandaşlardan meyedana gelen bir seçiciler heyetince belirlenecekti. Bu meclis üyelerin yanısıra çeşitli meslek gruplarından ve eşraftan olan kişilerden oluşacaktı. Ancak üyeler dışında kalanların oy hakkı olmayıp, sadece kendilerini ilgilendiren müzakerelere katılabilirlerdi. İhtilalin üçüncü yılında çıkarılan yeni bir kanunla komün idaresi lağvedilip, yerine kantonal sistem benimsendiği için yeni bir idari yapılanma söz konusu oldu. İleriki dönemlerde yetki ve sorumlulukları yasalar ile çeşitli şekillerde yeniden belirlense bile, belediye meclisleri varlıklarını ve etkilerini her zaman devam ettirdiler (Gökaçtı, 1996;35).
Belediyenin karar organı olan belediye meclisi, belediye başkanı, başkan vekilleri ve meclis üyelerinden oluşur. Meclis üyelerinin sayısı belediyenin nüfusuna göre değişiklik gösterir. Belediye meclisi üyeliği seçimleri 6 yılda bir yapılır. Seçim yöntemi, belediyenin n0üfusuna göre değişir (Kayıkçı, 2003;29). 3500’den az nüfusa sahip olan beldelerde, iki turlu çoğunluk yöntemiyle, 3500 ve fazla nüfusa sahip olan beldelerde karma yöntem ile (çoğunluk + nisbi) altı yıllığına seçilir. Belde Meclisi, genel yetkiye sahiptir. Belde işlerinin yönetimi hakkında genel karar organıdır. Bütçe hakkında karar verir, yıllık kesin hesapları oylar, yerel hizmetlerin kurulmasına karar verir, belde mallarını yönetir ve beldenin yaptığı sözleşmeler hakkında karar verir (Karahanoğulları, 2004;16). Belediye meclisleri yılda en az dört kez toplanır. Belediye başkanının çağrısı, meclis üyelerinin yarısının başvurusu ve ildeki devlet temsilcisi olan valinin isteği üzerine de belediye meclisi toplanır. Belediye meclisleri kendi içlerinden sürekli ve özel komisyonlar seçebilirler. Daimi komisyon, meclisin toplantı halinde olmadığı zamanlarda yönetimin sürekliliğini sağlar (Kayıkçı, 2003;29).
Meclis belli konularda, belediye başkanına, görev süresi ile sınırlı olmak üzere kendi adına karar alma yetkisi tanıyabilir. Taşınmaz malların tahsisi, ödünç para alma ve taşıt tarifeleri gibi konular bunlardan bazılarıdır. Başkan meclisin her toplantı döneminin başında bu görevlerin yerine getirilmesine ilişkin bir yazanağı meclise sunar. Belediye meclislerinin görevleri 2 Mart 1982 tarihli yasa ile genişletilmiştir. Yeni yetkiler, ekonomik gelişmeyle, yörenin toplumsal ve ekonomik yararlarını korumak amacıyla şirketlere yardım yapılmasıyla ilgilidir. Belediye meclisleri, kırsal alanlarda bakkal dükkanı, et satış yeri, kahvehane ve benzeri hizmetleri de üstlenmekte ve özel girişimciliğin yeterli olmadığı zamanlarda ve yerlerde piyasaya girmektedirler ( Keleş, 1994,21)
8.1.2. Belediye Başkanı
Yürütme organı olan belediye başkanını, belediye meclisi kendi üyeleri arasından seçer. Belediye başkanı gizli oy ve mutlak çoğunlukla belediye meclisi tarafından seçilir. İki turdan sonra hiçbir aday mutlak çoğunluğu sağlayamazsa, üçüncü tur seçim basit çoğunluk aranılarak yapılır. Oyların eşitliği durumunda, daha yaşlı olan aday başkan olarak açıklanır. Belediye başkanının iki rolü vardır: Hem beldede devleti temsil eder (devletin o yöredeki ajanı kimliği ile devleti ve adli kolluk gücünü temsil eder), hem de yerel yönetimin başı olarak görev yapar. Belediye başkanı, devletin bir ajanı olarak yaptığı işlerden dolayı vali ve kaymakama karşı sorumludur. Devlet adına yapılan işler, istatistiklerin toplanması, yasa, tüzük ve yönetmeliklerin halka duyurulması ve bazı soruşturmaların yürütülmesinden ibarettir. İkinci kimliği ile meclisin gözetimi altında, meclis kararlarının uygulanmasını sağlar. Belediye başkanı, belediye yönetiminin başı olarak belediye meclisi kararlarını yerine getirir. Bütçeyi hazırlayıp meclise sunma görevi onundur. Belediye gelirlerini toplar, belediyenin mallarını yönetir. Meclisten aldığı yetkiye dayanarak mahkemelerde belediyeyi temsil eder. Belediye Başkanının bugünkü statüsü, 1982 tarihli yerinden yönetim reformu ile sağlanmıştır. Meclis ile belediye başkanı arasında bir anlaşmazlık olduğu takdirde sorunun çözümü için ilin valisi devreye girer. Vali, anlaşmazlığı çözüme bağlayamadığı takdirde Bakanlar Kurulundan meclisin feshedilmesini isteyebilir. Bu durumda yeni seçimler yapılıncaya kadar vali, özel bir kurul oluşturur (Kayıkçı, 2003;29)
Devletin görevlisi olarak başkan devleti ve adli kolluk gücünü temsil eder. Seçmen listelerinin hazırlanması ve seçimlerin yaptırılmasından sorumludur. Kimlik, pasaport, avlanma izin belgesi, vb. belgeleri verir, askerlik hizmeti için gençlerins ayımını yapar. Devlet adına istatistikler toplar, yasa, tüzük ve yönetmeliklerin halka duyurulması, birtakım soruşturmaların yürütülmesi ve yerel kolluk işleri gibi görevleri yerine getirir. Kolluk gücü başkanın buyruğu altındadır. Başkan devletin görevlisi olarak yaptığı işlerden dolayı vali ve kaymakama karşı sorumludur. Ancak kolluk alanındaki yetkilerin kullanılmasında valiye karşı sorunlu değildir. Valinin bu konudaki yetkisi gözetimle sınırlıdır (Emre, 1997;132).
8.1.3. Belediyenin Görevleri
Yerel yönetimlerin görevleri konusunda, 1983’ten bu yana çıkarılmış olan yasalarda benimsenen ilke şudur; Devlet ile yerel yönetimler arasındaki yetki paylaşımı, olabildiği ölçüde, devlete ait olanlarla yerel yönetimlere ait bulunanların, karşılıkları olan gelir kaynaklarıyla birlikte, ya tümüyle devlete ya da tümüyle il ya da belediye gibi yerel yönetimlere bırakılması biçiminde olacaktır (Yazıcıoğlu, 1995;128).
Belediyenin kendi alanına ilişkin “genel yetkisi” bulunmaktadır. Bunun dışında, yollar, hijyen, çevre koruması, cenaze hizmetleri gibi bazı yetki konuları yasalarda ismen belirtilmiştir. Özeksizleştirime ilişkin yasalar, ilkokullar, hijyen ve sağlık ile kentleşme (imar planları) konularındaki merkezi yönetim yetkileri beldelere aktarılmıştır. Belediyeler (komünler), özeksizleştirimin temel araçlarıdır. Bütçeleri (1998’de 435 milyar Frank) tüm yerel yönetimler bütçelerinin üçte ikisini;sahip oldukları kamu görevlileri (1.159.000 görevli), yerel yönetimlerin toplam personelinin % 90’ını oluşturmaktadır (Karahanoğulları, 2004;17).
Belediyeler başlıca; beldenin konut öncelikli programını hazırlamak, mesleki eğitim alanında bölgece kararlaştırılan çerçevede etkinliklere katılmak, anaokulu ve ilkokulların öğretmenlerinin maaşı dışındaki tüm ihtiyaçlarını karşılamak vb. diğer tipik yerel hizmetleri yerine getirmektedir. Öte yandan 1982’deki yerel yönetim reformu belediyelere tümüyle yeni görevler yüklememiş, sağladıkları hizmetlere ilişkin yetkileri genişletmiştir (Karaer, 1990;63). Bu çerçevede, 2 Mart 1982 tarihli yasanın 1. maddesine göre, bölge ve illerde olduğu gibi belediyelerin de, seçilmiş meclis üyelerince özgürce yönetileceği belirtilmiştir. Özgür yönetim, kararların devlet müdahalesi olmadan alınması ve seçilmiş yerel temsilcilerin bu kararlarda tam sorumluluk anlamını içermektedir. Yine, bölge ve illerin hiçbirinin belediyeleri denetleme yetkisi bulunmamakta olup, meclis kararlarının ön onayı kaldırılmıştır. Belediye başkanlarının kararnameleri artık vali tarafından askıya alınmamakla veya iptal edilmemektedir ( Öztürk, 1997;100).
Küçük belediyelerin görevleri arasında, ikincil derecedeki yolların yapımı ve bakımı, çöp toplama, ilkokulların yapımı ve bakımı gelmektedir. Kent belediyeleri ayrıca, kütüphane, tiyatro, turizm bürosu, toplu taşıma gibi hizmetleri yerine getirmektedir. Görev açısından küçük belediyelerle büyük belediyeler arasında önemli farklar vardır. Küçük belediyeler bu tür hizmetleri diğer belediyelerle işbirliği yaparak yerine getirmeye çalışır bu aynı zamanda daha etkin bir belediye yönetimi oluşturmak için başvurulan bir yöntemdir (IULA, 1994;40).
Belediyelerin görevlerini bir başka yönden kümelendirmek gerekirse, belediyelerin görev alanlarını, kolluk işlerine ilişkin görevler, geleneksel kamu hizmetleri ve yeni görev alanları olarak sınıflandırabiliriz (Keleş, 1994;24).
Belediye kolluk gücünün görevi, kamu düzenini, halkın güvenlik, esenlik ve sağlığını korumaktır. Bu arada trafik zabıtası da belediyenin buyruğu altındadır. Belediye koluk güçleri bazı yollarda ve bazı saatlerde ağır araçların gelip geçmesini yasaklayabilir, taşıtların park yerlerini belirler ve düzenler. Belediye başkanları, illerde devletin temsilcisi olan valinin denetimi altındaki kolluk yetkilerini kullanırlar. Belediyeler, bir anlamda devletin illeri karakolları durumunda olduklarından birtakım devlet hizmetlerini de sunarlar. Yurttaşların medeni halleriyle ilgili kayıtları seçmen kütüklerini tutarlar. Mezarlıkların kuruluşu, bakımı, kapatılması belediyelerin görevlerindendir. Haller ve pazarlar açılması, yangından korunma ve yardım hizmetleri, yolların yapımı, bakım ve onarımı, kentsel atıkların toplanması ve yok edilmesi, su sağlama, gaz ve elektrik dağıtımı da belediye görevleri arasındadır. Planlama, düzenleme ve konut bu yeni görev alanlarının başında yer alır. İl merkezi olan belediyelerle nüfusu 100 bini geçen yerler ve bir gelişme ve düzenleme sözleşmesi uyarınca birlik kurmuş bulunan belediyeler, bölge gelişme planlarının hazırlanmasına katılırlar. Belediyelerin yeni görev alanları içinde bir de çevrenin korunması vardır. Yukarıda da değinildiği gibi, kent planlaması alanında asıl yetkili kuruluş belediye olmakla birlikte, belediyelerin bu alandaki rolleri giderek azalmaktadır. Devlet belediyelerin bu alandaki işlemlerini tüzüğe uygunluk açısından denetlemektedir (Keleş, 1994;24-25).
8.1.4. Anakent Belediyeleri
Özel statülü metropoller; İle-de-France (Paris Havzası) Lyon ve Marsilya olup, bunlarla ilgili 31.12.1982 tarihli yasaya bu nedenle “ P. L. M Yasası” da denir. Söz konusu yasa sayılan illerde büyükşehir belediyelerinin kurulmasını sağlamış, Nice ve Toulouse’de daha sonra büyükşehir modeline geçmiştir. Yasayla kurulan modele göre, büyükşehirler ilçe belediyelerine ayrılarak, ilk aşamada Paris’te 20, Marsilya’da 16 ve Lyon’da 9 ilçe belediyesi oluşturulmuştur. Büyükşehir sisteminde ilçe belediyeleri kendi belediye başkanlarını ilçe belediye meclisi üyelerinin yarısından oluşan büyükşehir meclisi de büyükşehir belediye başkanını seçmekte,ilçe ve büyükşehir belediye başkanlığı görevleri aynı kişide birleşememektedir.Bu birimlerde hizmet açısından yetkili organ ilçe belediyeleridir (Nitas,2002;243).
Paris, Marsilya ve Lyon’da belediye işlerini, Belediye Meclisi düzenler. Sınırlı bazı konularda da ilçe belediyeleri yetkili kılınmıştır. Paris’te 20, Marsilya’da 16, Lyon’da 9 ilçe belediyesi vardır. İlçe meclisleri, ilçeyi ilgilendiren bütün konularda kararlar alır. İlçe Belediye Meclisi, İlçe Belediye Başkanını kendi üyeleri arasından seçer. Bu belediyelerin sınırları, ancak belediye meclisinin görüşü alındıktan sonra Danıştay’ca belirlenir. İlçe belediye meclisi, belde halkınca seçilen meclis üyelerinden, yine seçimle gelen ilçe meclisi üyelerinden oluşur. İlçe belediye meclisi toplantılarına, ilçe belediye başkanı başkanlık eder (Keleş, 1994:25-28).
8.2. İl Yönetimi (Le département)
İller 22 Aralık 1789 tarihli Kanun’a dayanarak 8 Ocak 1790 tarihinde kurulmuşlardır. Bu sebepten ötürü, komünlere kıyasla mahalli idare ünitesi olarak daha az eski kuruluşlardır. Bugünkü illerin organik kanunu ise 10 Ağustos 1871 tarihini taşımaktadır. Denizaşırı ülkeler olmak üzere Fransa’da halen 100 il vardır. İllerin başında birer kaymakam bulunan 324 ilçe ve ayrıca yerel seçim çevresi niteliğindeki 3509 kanton’a bölünmüşlerdir. İller komşuluk ilişkileri sonucu ortaya çıkan mahalli menfaatleri temsile den birer topluluk merkezi olma niteliğine de sahiptirler. Bu sebepten ötürü il sınırları içinde oturanlar kendilerinin ortak mahalli menfaatlerine ilişkin hizmetleri gerçekleştirecek karar ve yürütme organlarını bizzat kendileri seçmek ve denetlemek isterler. İller bu yönleri ile adem-i merkeziyeti yansıtan birer kamu kişisidirler. İller birinci yönü ile, yani merkezi idarenin ülke içi ünitelerinden biri olarak incelemek bir başka deyimle Vali’yi denetlemek demekti. Çünkü 1981 öncesindeki dönemde çok geniş yetkilerle donatılmış olarak il başında bulunan vali Fransız idari hayatında son derece önemli bir rol oynamakta ve bu sebeple onun adeta bir simgesi olarak kabul edilmekteydi. İkinci yönü ile tüzel kişiliği ve mali otonomiye sahip bir mahalli idare ünitesidir. Bu yönü ile departmanın kara organı genel konsey yürütme organı ise vali’dir (Nadaroğlu, 2001;154-155). Bundan çıkan ilk sonuç Fransa’da illerin ikili bir ileve sahip olduğudur, hem merkezi yönetimin taşra örgütü hem de yerel yerel yönetim birimi olduğudur. Ancak yerel yönetimlerle ilgili bir dizi reformlar çerçevesinde il sisteminde de yeni düzenlemelere gidilmiştir ( Öztürk, 1997;99).
8.2.1. İl Genel Meclisi
İl Yerel Yönetimlerinin genel karar organı İl Genel Meclisi’dir. İl Genel Meclisi üyeleri doğrudan halk tarafından seçilir. Genel Meclisin üye sayısı, illere göre değişir. Seçim, genel ve doğrudan oy esasına göre yapılır. Seçim sistemi iki turlu çoğunluk sistemidir. İlk turda seçilebilmek için kullanılan oyun mutlak çoğunluğunu ve kayıtlı seçmen sayısının % 25’ine eşit oyu almak zorunludur. İkinci turda oy kullananların sayısına bakılmaksızın basit çoğunluk aranır. Eğer birkaç aday eşit sayıda oy alırsa, en yaşlı olan aday kazanan olarak ilan edilir. Genel Meclis, her 3 ayda bir toplanır. Genel Meclis üyeleri 6 yılda bir seçilmekte; ancak üyelerin yarısı 3 yılda bir yenilenmektedir ( Kayıkçı, 2003;31).
Meclis, ilin işleri hakkında genel yetkilidir. Temel kararları alır ve yürütme organının faaliyetleri için genel çerçeveyi çizer. Özellikle, il kamu hizmetlerinin kurulması ve geliştirilmesi, il mallarının yönetimi ve bütçe konusunda kararlar alır Daimi Encümene, bütçe ve kesin hesap konularında dışında, Meclis tarafından yetki devredilebilir (Karahanoğulları, 2004;17). İl Genel Meclisine tanınmış olan yetki şöyle tanımlanmıştır. “İli ilgilendiren ve başka özel ya da kamusal tüzel kişiliğe bırakılmış olmayan her alana il yönetimi karışır.” İl genel meclisleri, hem belediye meclislerinden ve belediye başkanlarından, hem de bölge meclislerinden ve bu meclislerin başkanlarından önde gelmektedirler. Genel meclis, il halkının günlük yaşamına karışabilmektedir. İl genel meclisi belli bir yörede ve mahallede yaşayanların temsilcilerinden oluşturulması, üyelerinin belirlenmesi ise yurttaşlardan çok siyasi partilere kalmaktadır (Yazıcıoğlu, 1995;130).
Fransa’da İl Genel Meclisi üyeliği ile başka siyasal görevler birleşebilmektedir. 30 Aralık 1985 tarihli bir yasa bunların sayısını azaltmış ise de, belediye başkanlığı, milletvekilliği, il genel meclisi üyeliği ve bölge meclisi üyeliği birleşebilmektedir. 2 Mart 1982 tarihli yasaya göre, İl Özel Yönetimlerinin bütün kararları kesin karar niteliğindedir. Mali denetim ve tüzüğe uygunluk denetimi, ancak kararların kabul edilmesinden sonra yapılır. Bakanlar kurulu kararı ile atanan vali, İl Genel Meclisinde devlet adına söz söylemek yetkisine sahip tek kişidir. Ulusal çıkarları gözetmek, yasalara uygunluğu sağlamak ve yerel yönetimler üzerindeki yönetsel denetimi uygulamak onun görevidir. Genel kolluk gücünün başıdır. Vali, belediye başkanlarına ve Genel Meclis Başkanına, yaptığı işler hakkında bilgi verir (Keleş, 1994:30-31).
8.2.2. Genel Meclis Başkanı
İl Özel Yönetiminin yürütme organıdır. Genel Meclis tarafından 3 yıllık bir süre için seçilir. Meclis Başkanı, İl Özel Yönetiminin siyasal sorumlusu ve yönetimi ile görevli yürütme organıdır. Meclis Başkanı, İl Özel Yönetiminin bütçesini hazırlamak ve meclise sunmakla görevlidir. İlin mallarını yönetir, kolluk yetkilerini kullanır. Her yılın başında Genel Meclise, hizmet birimlerinin çalışmalarına ve finansman durumuna ilişkin bir rapor sunar. 2 Mart 1982 tarihli Yerel Yönetimlerin Hak ve Özgürlükleri adlı yasa, o zamana kadar valiler tarafından yerine getirilmekte olan yürütmeye ilişkin görevleri, İl Genel Meclisi Başkanına vermiştir. Dolayısıyla Genel Meclis Başkanı, vali karşısında güçlenmiştir. Meclis başkanı, İl Özel Yönetimin bütçesini hazırlamak ve meclise sunmakla görevlidir. Harcamaları onaylar, ilin gelirlerini toplar, ödeme emirlerini imzalar. İldeki hizmet birimlerinin başı Genel Meclis Başkanıdır. Türlü hizmet birimlerinden birinin başında bulunan görevlilere kendi gözetim ve sorumluluğu altında yetkiler devreder, ilin mallarını yönetir, kolluk yetkilerini kullanır, Genel meclisin belirlediği çerçevede, il adına sözleşmeleri imzalar. Her yılın başında, Genel Meclise türlü hizmet birimlerinin çalışmalarına ve finansman durumuna ilişkin rapor sunar. Meclis Başkanı bütçeye ilişkin yetkilerini yürütme kuruluna devredebilir (Keleş, 1994: 29-30).
Hem vali hem de il genel meclisi başkanı ildeki devlet hizmetlerinin eşgüdümünden sorumludur. Vali yönetsel denetim uygular, genel kolluk güçlerinin başıdır ancak faaliyetleri hakkında il genel meclis başkanına ve belediye başkanlarına bilgi verir ( Emre, 1997,134). İl Genel Meclisi Başkanı, 1982 yılında, ilin yürütme organı olarak valinin yerini almıştır. Genel meclisin kararlarını hazırlar, toplantılarına başkanlık eder ve alınan kararları yürütür. İl yönetiminin ita amiridir. Özellikle, valinin ve belediye başkanının yetkileri dışında kalan trafik düzeni konusunda, kolluk yetkileri vardır. Genel meclis başkanı, yetkilerinin bir kısmını, başkan yardımcılarından birine veya bunların mazereti halinde genel meclis üyelerinden birine devredebilir ( Karahanoğulları, 2004,17).
8.2.3. İl Yönetimlerinin Görevleri
İl yönetimleri kendi görev alanlarında hizmet gereksinimlerini belirler ve bu konuda halkı temsil ederler, teknik bilgi ve mali kaynak yetersizliğinden dolayı hizmetleri yerine getiremeyen belediyelere proje, teknik yardım ve mali kaynak bulma konusunda yol gösterici tavsiyelerde bulunurlar. Bu tür yardımlar özellikle kırsal kesimdeki küçük belediyeler için daha da önemlidir; çünkü bu belediyelerin teknik eleman çalıştırma gücü yoktur. Böylece kentsel alanlarla kırsal alanlar arasındaki hizmetlerden yararlanma konusundaki farklar asgariye indirilmeye çalışılmaktadır ( IULA, 1994;44).
Sosyal yardım, sağlık, eğitim, okul taşıtları, yollar, altyapı, turizm, çevre korunması, ekonomik gelişme, köy kalkınması, konut gibi hizmetler il özel yönetiminin başlıca görev alanlarıdır ( Emre, 1997;135). İl Özel Yönetiminin hizmet birimlerinin eylem ve işlerinden zarar görenler, yönetim ve mahkemelerinde tam yargı davası açabilirler. Bu anlaşmazlıklar sözleşmelerden olduğu gibi ilin mal varlığına ilişkin konulardan da doğabilir ( Keleş,1994;35).
8.3. Bölge Yönetimleri
Bölgeler başlangıçta 2 Haziran 1960 tarihli Kararname ile önce bir kamu müessesesi olarak kurulmuşlardır. Bölge adı altında kurulmaları ise 5 Temmuz 1972 tarihli Kanun’da öngürülmüştür. Bunlar 1981 sonlarına kadar sayısı 22’ye ulaşan tüzel kişiliği ve mali otonomiye sahip kamu kuruluşları idi. Seçimle işbaşına gelen organlara da sahip bulunan bölgelerin kuruluşu tamamen ekonomik nedenlere dayanmaktadır. Şöyle ki, Ekonomik gelişme ve ülkenin kalkındırılması ile ilgili problemlerin giderek önem kazanması karşısında bütün mahalli problemlerin gereklerine uygun bir şekilde Paris’ten çözümlenmesi imkansızdır. Bölgeler işte bu yoldaki girişimler sonunda ortaya çıkmış henüz çok yeni kuruluşlardır. Bu sebepten ötürü, merkezi idare ile olan gider ilişkileri 1981’e gelinceye kadar tatmin edici bir biçimde düzenlenmiştirler (Nadaroğlu, 2001;153).
Fransa’da bölge yerel yönetimlerinin oluşturulması noktasına büyük duraksamalardan ve çeşitli denemelerden sonra ulaşılmıştır. Bölge yönetimlerinin oluşturulması konusunda ki duraksamanın temelinde federalizm ve bölünme kaygısının yanı sıra güçlü bir yerel yönetim olan il özel yönetimlerinin isteksizlikleri de yatmaktadır. De Goulle döneminde işlevsel bölgeler ve eşgüdümcü valilik, Pompidou döneminden de bölge valiliği gibi denemeler yapılmış ancak istenen sonuca ulaşamamıştır. Son olarak 1982’deki reform yasasıyla bölge Yerel Yönetimi oluşturulmuştur (Emre, 1997;135). 1981-1983 reformu bölge valisini, bölgenin yürütme organı halinde getirmiştir. Reform gerçek bir yetki devrinden çok bölgecilik konusundaki düşünceye bir jest olarak yapılmıştır. Bölge yönetimlerine sınırlı yetki ve kaynak verilmiştir. Bölgenin temel işlevleri net olarak belirlenmediği gibi Bölge Meclisi ve Ekonomik ve Sosyal komite arasındaki ilişkilerde iyi tanımlanmıştır. Bu nedenle az sayıda vatandaş dışındaki çoğunluk , kendilerini coğrafi ve kültürel olarak bir bölge ile ilişkilendirememiştir. Temel kamusal organlar, hükümet, departmanlar ve belediyeler olarak kalmıştır. Bununla birlikte bölge valisi, merkezi yönetim ile iller arasında birçok konuda birçok arabulucu işlevini artan bir şekilde üstlenmiştir ( IULA, 1994;45).
Bölgenin, yerel yönetim olarak kabul edilmesinin, bölgenin artık seçimle oluşturulan bir meclis tarafından serbestçe yönetimi ve sadece iktisadi konularla sınırlı (özel) yetkiden, bölgeye ilişkin konulara ilişkin genel yetkiye geçilmesi gibi iki önemli sonucu olmuştur ( Karahanoğulları, 2004;18).
8.2.1. Bölge Meclisi
1981 öncesinde her bölgenin iki meclisi vardı. Bunlardan birincisi karar organı olan bölgesel konseydi. Bu konsey bölgeden seçilen milletvekili ve senatörlerle bölge sınırları içindeki mahalli idarelerin ve il merkezi sakinlerinin temsilcilerinden oluşuyordu. İkinci meclis ise istişari bir organ olan ekonomik ve sosyal komiteydi. Bu komite çeşitli sektörlerin temsilcilerinden oluşturulmuştu (Nadaroğlu, 2001;153). Karar organı olan bölge meclisi, bölge sınırları içindeki illerden seçimle gelen üyelerden oluşur, üye sayısı il sayısına göre değişmektedir. Bölge meclisi, kendi üyeleri arasından Bölge Meclisi Başkanı, başkan vekilleri ve Bölge Daimi Komisyonu’nun üyelerini seçer. Meclis seçimleri altı yılda bir yapılır. Bölge meclisleri Bakanlar Konseyince dağıtılabilir (Emre, 1997;135).
Bölgenin örgütlenmesi, il (özel) yönetiminin örgütlenmesi ile büyük benzerlik göstermektedir. 19 Ocak 1999 tarihli Yasadan beri, bölge meclisi üyeleri, her bölge çevresinde iki turlu liste sistemi ile beş yıllık bir dönem için seçilmektedir. Üye sayısının mutlak çoğunluğu, listeli çoğunluk sistemi ile, kalanı ise nisbi sistemle seçilmektedir. Meclisin üye sayısı bölgenin büyüklüğüne göre değişmektedir. Örneğin, Denizaşırı İllerden biri olan Fransız Guyanası’nda bu sayı 31 iken, Paris’i de içine alan I’Ile-de-France Bölgesinde 209’dur.
Bölge meclisleri, bölge işleri hakkında karar alır. Bölge işlerini takip etmekle ve kararları icra etmekle görevli bir Başkan seçer. Meclis, bütçe ve idari hesapların onaylanması dışındaki yetkilerinin bir kısmını Daimi Encümene devredebilir.
Bölge düzeyinde, Bölge Meclisi dışında, iktisadi-toplumsal güçlerin temsilini ve uzlaştırılmasını amaçlayan, Ekonomik ve Sosyal Komite adını taşıyan bir başka meclis daha bulunmaktadır. Bütçe yönelimlerinin belirlenmesi, planının uygulanması için gerçekleştirilen sözleşmelerin hazırlanması ve uygulanması ile bölgelere devredilen hizmetlere ilişkin programların ve faaliyet şemalarının hazırlanması konularında bu meclise danışılması gerekmektedir. Ekonomik ve Sosyal Komite’nin üyeleri, işletmelerin, ücretli çalışmayan mesleklerin ve sendikaların temsilcileri ile bölgenin önde gelen kişileri arasından valinin kararıyla görevlendirilirler ( Karahanoğulları, 2004;18).
Bölge meclisinin üyeleri, bölge sınırları içindeki illerden seçilerek gelirler. Bölge meclisindeki sandalye sayısı, bölgedeki illerin sayısına bağlı olarak değişir. Günümüzde, bölge meclislerindeki üye sayısı 37 ile 197 arasında değişmektedir. Bölge meclisi üyeleri aralarından Bölge meclisi Başkanını, Başkan Vekillerini ve Bölge Daimi Komisyonunun öteki üyelerini seçerler. Bölge meclisinde seçimle gelmeyen üye bulunmaz. Bölge meclisi, Bakanlar Kurulu’nun gerekçeli kararı ile dağıtılabilir, ama durumdan en kısa zamanda parlementoya bilgi verir. Fransa’da ilk bölge meclisi seçimleri 16 Mart 1986’da yapılmıştır. Bölge meclisi üyelerinin seçimleri nisbi temsil yöntemine göre, il esasına göre yapılır. Yönetim kurulu tersine karar vermedikçe, Meclis toplantıları, bölge merkezinin bulunduğu yerde yapılır. Meclis toplantıları halka açıktır (Keleş, 1994,41-42).
1982 sonrasında yapılan değişiklikler sonucunda ve özellikle bölge yerel meclisinin oluşturulmasında, Fransa devlet sisteminde federal bir yapıya geçilip geçilmediği sorusu sık sık sorulmaktadır. Benzer düzenlemeler Belçika ve İspanya gibi Avrupa ülkelerinde de yapıldığı halde, Fransız sisteminin onlarınkinden farklı olduğu dikkati çekmektedir. Fransa’daki düzenlemelerde, siyasal olmaktan çok, yönetsel ve ekonomik etmenlerin ağır basmakta olduğu öne sürülebilir. Fransa’da bölgeler öteki ülkelerde olduğu gibi ulusal, etnik, kültürel ya da dil etmenleriyle beslenen bir bölgesel özerkleşme akımının ürünü değildir (Yazıcıoğlu, 1995;135).
8.3.2. Bölge Meclis Başkanı
Bölge Meclis Başkanı, bölge yerel yönetiminin siyasal sorumlusudur. Belediye Başkanı ve İl Genel Meclisi Başkanı gibi o da, karar organı çoğunluğundan çıktığı için siyasal tercihlerin uygulanmasında önemli bir rol oynar, yöresinde siyasal tercihlerin yaşama geçirilmesini sağlar. Bölge Meclis Başkanı, bölge meclisi üyeleri tarafından ve mutlak çoğunlukla üç yıl için seçilir. Bölgesindeki hizmet birimlerinin başıdır. Bölge Meclisine, bölge planlarının uygulanması, bölgenin türlü hizmetlerinin durumu ve finansman koşulları hakkında bilgi verir (Ünisan, 1996: 52). Bölge Meclis Başkanı, bölge yönetiminin yürütme organıdır. Bölge yönetimin başı olarak gelirleri toplar, harcamaları yapar ve bölge kuruluşlarının yönetimi sorumluluğunu üstelenir. Çalışmalarıyla ilgili olarak her yıl meclise rapor sunar ( Emre, 1997;136).
Bölge Meclis Başkanları görevlerinden bir bölümü, kendi gözetimi ve sorumluluğu altında yürütülmek üzere, başkan vekillerine ve meclisin başka üyelerine bırakabilir. Belediye Başkanı ve İl Genel Meclisi Başkanı gibi o da yöresinde, siyasal tercihlerin yaşama geçirilmesinde baş rolü oynar. Bölgenin taşınmaz mallarını yönetir. Bölge adına sözleşmeleri imzalar ve mahkemelerde bölgeyi temsil eder. Her yıl Bölge Meclisine bölge planlarının uygulanmasına, bölgenin türlü hizmetlerinin durumuna ve finansman koşullarına ilişkin bir rapor sunar. Bu raporda meclis kararlarının uygulanmasına ilişkin bilgilere de yer verir ( Keleş, 1994;42).
8.3.3. Bölge Daimi Komisyonu
Bölgenin görevlerini yerine getirebilmesi için bölge yönetimi genel bir yetkiye sahiptir. Meclis, yetkilerini Bölge Daimi Komisyonu’na devredebilir. Bununla birlikte, bütçenin oylanmasına zorunlu giderlerin bütçeye konmasına ve bölge kesin hesaplarına ilişkin konularda meclis yetkilerinin devrine olanak bulunmamaktadır. Meclisin yetkilerinin Meclis Başkanı’na verilmesi de olanak dışıdır. Yönetim kurulu adı verilecek olan Büro ya da Bölge Daimi Komisyonu üyelerinin teker teker, Meclis Başkanı ile aynı koşullarda Meclisce seçileceği 19 Ağustos 1996 tarihli yasada gösterilmiştir. Görev süreleride aynıdır. Ocak 19886 tarihli bir yasa Daimi Komisyon üyelerinin seçiminde Meclis içindeki çeşitli siyasal eğilimlerin dikkate alınması gerektiğini belirtmekteydi. Ne var ki, bu hüküm, 19 Ağustos 1986 tarihli yasa da yer almamıştır. 6 Şubat 1992 tarihli yasa ile Büro sözcüğünün yerini de Daimi Komisyon almıştır ( Keleş, 1994;42).
8.3.4. Ekonomik ve Sosyal Konsey
Ekonomik ve Sosyal Konsey de 1982 yılında bölge yönetimin organları arasına alınmıştır(Emre,1997;136).Danışma niteliğinde olan bir komitedir. Bu komitenin başkanlığını yürütme organı yapmaktadır ve üyeleri bölgenin ekonomik, sosyal, bilimsel, kültürel dernek ve benzeri kuruluşların temsilcilerinden oluşmaktadır. Bu konsey ekonomik, toplumsal ve kültürel konularda danışmanlık yapmaktaydı. ( Öztürk, 1997;98). Bu konseyin üyeleri üçer yıl için seçilirler. Konsey’in görevi, bulunduğu bölgenin gelişmesinin hızlandırılmasına katkıda bulunmaktadır. Bu organa danışmanın zorunlu olduğu durumların sayısı, 1982’den bu yana azaltılmıştır. Danışmanın zorunlu olduğu durumlara; ulusal planın bölgedeki uygulamaları, bölge planlarının uygulanması ve bölge yerel yönetiminin bütçe taslağının genel esaslarının hazırlanması örnek gösterilebilir. Oysa, 1972 tarihinde kurulduğunda, Konsey’e, ”bölgenin görev alanına giren ve bölge meclisince sunulan konularda” danışma zorunluluğu getirilmişti. Ama bugün bile Bölge Meclisi Başkanı bölgeyi ilgilendiren ekonomik, toplumsal ve kültürel konularda Konsey’den görüş almak ve incelemeler yapmak yetkine sahip olduğu gibi, Konsey de bölge yetkileri içine giren her konuda görüş bildirebilir ( Keleş, 1994; 43-44).
8.3.5. Bölge Yönetimlerinin Görevleri
Bölgenin genel görevi “bölgenin ekonomik, sosyal, kültürel ve bilimsel açıdan gelişmesini sağlamak” olarak belirlenmiştir. Bu çerçevede bölgeye özellikle ulusal planın hazırlanıp uygulama aşamasında önemli yetkiler tanınmıştır. Bölge, ulusal plan için bölge düzeyinde öncelikleri belirleyerek merkezi yönetime sunmakta, plan tasarısının merkezde görüşülüp karara bağlanması aşamasında her bölgeden temsilci yer almaktadır. Bunun dışında bölgenin kendi başına bölgesel bir plan hazırlayarak bölgenin orta vadedeki ekonomik, sosyal ve kültürel hedeflerini belirleme sorumluluğu da vardır. Bölge bunu yaparken sınırları içindeki belediye ve illerin sağladığı bilgileri, sunduğu önerileri gözetmek durumundadır. Temel olarak bölgenin sorumluluğuna verilen bir başka alanda mesleki eğitimdir. Bölge sınırları içindeki merkezi eğitim etkinliklerini belirli bir program çerçevesinde ve merkezi yönetimle işbirliği içinde gerçekleştirmek durumundadır. Bölgenin yerine getirdiği bunun dışındaki görevler şu şekilde özetlenebilir: Bölgede konut yapımı için bir öncelik prpgramı hazırlamak; ayrıca konut yapımını mali transfer ve kredi açma yoluyla desteklemek; yerel yönetim birimlerinin yatırım çalışmaları arasında eşgüdüm sağlamak, alan düzenlemesi, kentleşme, ulaşım-trafik, teknoloji ve araştırma, limanlar, sanat-kültür ve turizm alanlarında öteki yerel yönetim birimleriyle işbirliği içinde görevler yapmak ( Öztürk, 1997;98)
Her ne kadar bölge, özerk bir yerel yönetim olarak oluşturulmuş bulunmakta ise de, özerkliğin bir sınırı bulunduğu yasa da gösterilmiştir. Buna göre “Bölge ölçüsünde örgütlenme, Cumhuriyetin birliğine, ve ülkenin toprak bütünlüğüne zarar veremez.” Gerçekte, bu 1789 Kurucu meclisi tartışmalarında ortaya konmuş bulunan düşüncelerle çok yakından ilgilidir. 24 Kasım 1975 tarihinde, Cumhurbaşkanı d’Esting, Dijon kentinde bu eğilimi şöyle özetlemiştir. “Bölgenin işlevi kendi kendini yönetmek değildir. Yerel yönetimlerin yerini almakta değildir. Bölge yerel yönetimlerinin görevi uygun bir düzeyde ekonomik gelişmenin eşgüdümünü sağlamaktır. Bölge yerel yönetimleri aslında birer eşgüdüm ve proglamlama birimleridir. Planlama işlerinden sorumlu yerel birimlerdir. Bölge planlaması, ekonomik gelişme, mesleki eğitim, çıraklık eğitimi de bu yönetimlerin görevlerindendir. Kısaca bölge yerel yönetimleri, daha çok geleceğe yönelik hizmetlerle uğraşırlar ( Keleş, 1994;49)
9. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPILARI
Fransız yerel yönetimlerinin mali yapılarının dikkati çeken özelliklerini şöyle özetlemek mümkündür. Bazı harcamalar yerel yönetim üniteleri için zorunludur. Zorunlu harcamaların neler olduğu ilgili kanunlarda belli edilmiştir. Örneğin hizmetlerin ücretleri, yolların bakım masrafları vb. Yerel yönetimler, bütçelerinden bu tür harcamalara öncelik tanımak zorundadırlar. Gerek belediyelerin, gerek illerin bütçeleri olağan ve olağanüstü olmak üzere iki bölümden oluşmaktadır. Belediyelerin bütçelerinin olağan bölümünde beledi hizmetlerin idari giderleri, belediyenin sahip olduğu taşınır ve taşınmaz malların bakım masrafları, yol vb. kamusal hizmetlerin harcamaları, olağanüstü bir nitelik taşımayan sübvasyonlar yer almaktadır. İllerin olağan bütçeleri ise her yıl düzenli bir biçimde tekrarlanan hizmetlere ilişkin giderlerle belli kaynaklardan düzenli olarak sağlanan gelirleri içermektedir. Yerel yönetimler bizzat kendileri vergi koymak yetkisine sahip değildirler. Zira Anayasa’nın 47. maddesi uyarınca vergi ancak kanunla konulabilir. Yine Anayasa’nın 34. maddesi hükmüne göre kanun yapmak yetkisi Parlamentoya aittir, kaldı ki yerel otoritelere verilmek üzere kanunla konulmuş ergilerin büyük bir çoğunluğu da merkezi idare tarafından tarh ve tahsil edilmektedir ( Nadaroğlu, 2001;2001).
Bu arada yerel yönetimlerin mali kaynakları ile ilgili sorunun giderilmesi ve geliştirilmesi amacıyla özel bir komisyon kurulmuştur. Bu çerçevede komisyon halen mevcut olan vergilerin, yerel yönetim birimleri arasında yeniden dağıtımı üzerinde durduğu gibi, yeni gelir kaynakları ile ilgili öneriler de geliştirmiştir (Tortop, 1991;51).
9.1. Yerel Yönetimlerin Gelirleri
Fransa’da yerel yönetim gelirleri 5 türe ayrılmaktadır. Bunlardan 3’ü yerel yönetimlerin öz geliridir.Bunlar; mali gelirler, işletme gelirleri ve mülk gelirleridir. Diğer iki gelir türü ise yönetimlerin bütçesi dışı gelirler olup birincisi, kesin gözü ile bakılan devlet veya diğer idare birimlerden gelen yardımlar veya tahsislerdir. İkincisi ise geçici gelir sınıfına giren borçlanmalardır ( Tortop, 1994;55). Bir yerel yönetimin gerçekten mali özerkliği olması için öz kaynaklarının bulunması şarttır. Ancak öz kaynaklar için şimdiye kadar hiçbir kesin tanım yapılmamıştır. Söz konusu bu kavram, fiziksel bir koşulun varlığını kabul eder. Öz kaynak aslında yerel kaynak olarak düşünülmelidir. Bu şart mali özerklik için gerekli bir ölçütü yansıtır. Zira bir vergi alanı ile bir seçmen grubu arasında bağ kurmaya yarar ve böylece vergi yükümlülükleri ile demokratik yönden bu kaynağı toplamaktan sorumlu bu kuruluş arasında doğrudan bir ilişki yaratır. Yerel yönetimin bu kaynağı özgür bir biçimde oluşturabilmesi için, kapsam ile vergi matrahı ve oranlar gibi tüm yasal düzenlemeleri belirleyebilmesi ve bu vergileri toplayabilmesi gerekir. Ancak varlığı, miktarı ve kullanımı tümüyle yerel yönetimlere ait olan kaynaklar, öz kaynaklar olarak nitelendirilebilir. Geleneksel olarak vergi gelirleri, yerel yönetimlerin öz kaynağı şeklinde görülür. Bunun nedeni yerel yönetimlerin bu kaynaklar üzerinde bir denetimin olmasıdır. Başka bir deyimle yerel yönetimler gerekirse vergi yükümlülüklerini çeşitli sınıflar arasında dağıtabilirler. Ancak diğer gelirler yönünden bunu yapamazlar çünkü böyle bir kontrolleri yoktur (CDLR, 1995; 19-20).
Devletin belirlediği sınırlar içerisinde, yerel yönetimlere bırakılmış kimi vergiler vardır. Bunlardan; bina, ve arazi, oturma ve meslek vergileri gibi vergiler bütün yerel birimlerce ( belediye, il, bölge), çöp vergisi ise belediyelerce alınan dolaysız vergilerdir. Öte yandan, imar, belli bire semtteki yoğunluk sınırının aşılması, taban alanı katsayısının aşılarak bir yapının gerçekleştirilmesi gibi durumlarda alınan dolaylı vergileride belediyeler almaktadır. Elektrik tüketim vergisi belediyelerle iller arasında paylaştırılır. Sinema, ilan, reklam ve alkollü içki vergilerini de belediyeler alır. Konaklama vergisi de iller ve belediyeler arasında paylaştırılan vergilerdendir. Gazinolardaki oyunlardan, maden sularından, satılan etlerin sağlık koşullarına uygunluğunun denetiminden alınan vergiler de belediyelere gider. Belediyeler İl ve Bölge Yerel Yönetimleri İntikal vergileri üzerine ek belediye, il ve bölge vergileri koymak yetkisine sahiptirler. Bu vergilerin oranları, yerel yönetimlerin kendilerince belirlenir. Bununla birlikte yasalarda öngörülmeyen vergiler koyamazlar. ( Keleş, 1994;52).
Devlet yardımları, belediyelerin bütçelerinin ortalama %30’unu, il yönetimlerinin bütçelerinin %7’sini oluşturmaktadır. Borçlanma konusunda da yerel yönetimler serbest bırakılmıştır (Emre, 1997;137). Yerel yönetimlere merkezden yapılan yardımların diğer bir biçimi sosyal refah ve bayındırlık hizmetleri konusunda, yatırımları destekleyici yardım yapmaktır. Bu yardımın miktarı hükümetlere göre değişmekte ve genellikle merkezi yönetimin koyduğu şartlara uygun projelerin uygulanması için verilmektedir. Bu ise yeni bir merkezi denetime yol açtığı için eleştirilmektedir ( IULA, 1994;46) Fransa Mevduat ve Emanet fonu 1816’da kurulmuş ve yerel yönetimlerin sosyal konut ve kentsel yatırım projelerine teknik yardım ve düşük faizli kredi sağlayan özerk bir kuruluştur. Yerel Yönetim Kredi Kurumu yerel yönetimlere kısa ve uzun vadeli krediler ve leasing dahil olmak üzere çeşitli mali ürünler sunmaktadır. Kredi Kurumu, yerel yönetimlerin fon taleplerini değerlendirip tahvil ihracı yoluyla sağladığı fonları benzer koşullarda yerel yönetimlere aktarır (Çetik, 1993;77).
Fransa’da borçlanma belediyelerin toplam gelirlerinin yarısına ulaşmak suretiyle temel kaynakları arasına girmiştir. Belediyeler sermaye niteliğindeki harcamalar için cari gelirleriylede bazı ilişkiler kurulmak suretiyle sınırsız şekilde borçlanabilmektedirler (Emil,Yılmaz,2005;86). 1982 yılına kadar borçlanmalar, idarenin denetimine, yani vesayet makamının onayına bağlıydı. 1982 yılında borçlanmalar üzerindeki bu vesayet denetimi kaldırıldı. Borçlanmalar da diğer işlemlerin tabi olduğu usullere bağlandı. Böylece, borçlanma kararları, bununla ilgili belediye meclis kararı alınıp yayını ve Vali’ye sunuluşundan itibaren geçerlidir. Aynı şekilde borç veren ile belediye arasında yapılan borçlanma sözleşmeleri de sözleşmenin yapılması ile yürürlüğe girerler (Tortop, 1994,60).
9.2. Yerel Yönetimlerin Giderleri
Bütçe giderleri, cari giderler ve yatırım giderlerinden oluşur. Giderlerin bir kısmı zorunlu, bir kısmı seçimliktir. Bir kısmı da yasak giderlerdir (Tortop, 1994;52).
Yerel yönetimlerin cari giderlerini şu şekilde sınıflandırmak mümkün:
• Personel giderleri
• Mali giderler
• Kontenjan katılma ve yardım giderleri
• Genel yönetim giderleri ( Kayıkçı, 2003;35).
Personel giderlerinin kapsamına sürekli ve geçici personelin aylık ve ücretleri iel sosyal yardımlar ve çeşitli yan ödeme ve tazminatlar girer. Bu gider bütçede önemli bir yekün tutar, hatta büyük şehirlerde cari giderlerin %5o’sini geçebilir. Mali masraflar kapsamı içine belediyelerin aldığı borçların faizleri girer. Bunların ana paraları ise yatırım giderleri olarak görülür. Kontenjan katılma ve yardım giderleri ise genel olarak zorunlu gider niteliğindedir. Yerel yönetimlerin üye oldukları yerel yönetim birliklerine ödenen aidatlar, iller tarafından ödenen sosyal yardım, yangın hizmetleri, kolejlerin işletilmesi gibi giderlerin finansmanı için verilen paralar bu kısma girmektedir. Son olarak genel yönetim giderleri de yerel idarenin genel yönetimi tarafından harcanan, fakat başka özel bir birime mal edilemeyen giderler bu fasılda yer alır. Örneğin, belediye personelinin ulaşım giderleri, baskı giderleri, PTT dökümantasyon giderleri bu bölümde yer alır. Belediye başkanlığı, başkan yardımcılığı ve üyelik görevleri karşılığında verilen ödenekler de genel yönetim giderleri arasında yer almaktadır ( Tortop, 1994; 52).
Yatırım giderleri bina, arsa, mobilya, taşıt aracı için yapılan harcamalar gibi dolaysız
yatırım giderleri ve üçüncü kişilere yapılan sübvansiyon ödemelerinden veya daha önce
alınan borçların ana paralarının geri ödemelerinden oluşan dolaylı yatırım giderleri olmak
üzere iki çeşittir. Doğrudan yatırım giderleri, inşaat işleri belediyelerin doğrudan yatırım giderlerinin en büyük bölümünü oluşturmuştur. Bu inşaatlar belediye sarayı, orta okul, ilkokul, arıtma tesisleri, kütüphane gibi kültür faaliyetleri, çok amaçlı spor merkezleri gibi faaliyetleri kapsar. Dolaylı yatırım giderleri ise üçüncü taraflara ödenen desteklemeler ve daha önce alınan borçların anapara ödemelerini kapsar. Ana para ödemeleri dolaylı yatırım giderlerinin büyük bir bölümünü oluşturur.
Uygulamada yerel yönetimler giderleri yönünden tümüyle bağımsız olmayıp devlet tarafından getirilen bir dizi kısıtlamayla bağlanmıştır.
-Birincisi devlet yerel yönetimlerin, yerel kamu çıkarlarına veya yürürlükteki yasalara ters düşen şekilde harcamada bulunmasını yasaklayabilir.
-İkincisi devlet bunu bunun tam tersine, yerel yönetimlerin zorunlu olarak tanımlanan bazı alanlara fon tahsis etmesi yönünden ısrarlı olabilir
Zorunlu giderlerin varlığı, yerel yönetimlerin gerçek mali özerkliği üzerine bir kısıtlama getirmektedir. Yerel yönetimlerin yasa gereği bütçeye koyup uygulaması gereken giderlerdir. Yerel yönetimlerin bu giderleri bütçeye koyma ve uygulama hakkından yoksun tutulması ile yasalar, giderler yönünden karar verme özgürlüğünü etkin bir biçimde kısıtlamış olur. Zorunlu giderlerin aksine, yasaklanmış giderler yasa ile tanımlanmamıştır. Bir başka deyişle zorunlu giderlerin bir listesi vardır ancak yasaklanmış giderler ile ilgili böyle bir liste yoktur. Yasalara uyma ilkesinin uygulanmasında mevcut yönetmeliklere ters düşen giderlerin yerel yönetimlere yasaklamış olduğu varsayımı geçerli olur. Yasal yönden ihtiyari giderlerin kapsamını olumlu bir ifade ile tanımlamak olanak dışıdır. Bu giderler ancak yerel yönetimlere ait zorunlu ve veya yasaklanmış olmayan giderlerin tamamı şeklinde tanımlanabilir Bu kapsamda isteğe bağlı gelirler ilgili yönetim yapısının büyüklüğün ve refahına göre çok farklılık gösterir. İsteğe bağlı giderlerin çeşitliliği kamu tesisleri gibi konuları kapsayan yatırım bütçesi alanında son derece açıktır. Yerel yönetimlerin, bütçeye konan giderleri karşılamak üzere çok çeşitli kaynakları vardır. Ancak bu kaynaklarla ilgili gerçek sorun, çeşitlilikten değil yerel yönetimlerin bunları ne dereceye kadar denetleyebildiği konusunda yatar ( CDLR, 1995;15-18).
10. ÖZEL STATÜLÜ YEREL YÖNETİMLER; PARİS
Reform çalışmalarında Paris’in yönetimi, ya da giderek büyüyen Paris metropol alanının yönetilemez duruma gelişi özel bir sorun alanı oluşturmuştur. Bölge merkezi Paris’in; Fransa’nın başkenti, uluslar arası önemde büyük bir şehir, tüm Fransız ihtilallerinin beşiği ve pek çok banliyönün ortak merkezi olma gibi özelliklerinin yanı sıra, reformun başlangıç yıllarında metropol nüfusunun 9 milyon civarına yükselmesi ve bu nüfusun yaklaşık 12.000 Km2 ‘lik bir alanda alanda yaşamak zorunda kalması bu özel ilginin nedenidir. Odönemde dört vali tarafından yönetilmekte olan bu metropolün sorunları aslında II.Dünya savaşı döneminde giderek ağırlaşmıştı. 1943 yılında Paris ile ilgili ilk düzenleme servis ve komiteleri kurulmaya başlanmıştır ( Nitas, 2002;243).
Paris, Fransız krallığının kuruluşundan beri başkentlik yapmaktadır. Paris’in tarihi, örneğin 1789, 1830, 1848 Devrimleri ve 1871 Komünü, Fransız ulusunun tarihini de şekillendirmektedir. Victor Hugo, Paris için “bir kent olmaktan çok hükümet” nitelemesinde bulunmuştur. 1975 yılına kadar Paris, Devletin idari ve siyasi vesayeti altındadır. 17 Nisan 1800 tarihli Yasa ile, seçimle gelen 90 kişilik bir belediye meclisi öngörülmüş, ancak kentin yönetimi, Paris milletvekilleri ile kent bölgelerinin temsilcilerinden oluşan bir konsey tarafından desteklen bir valiye verilmiştir. Bu valinin yanısıra, kamu düzenini sağlamakla görevli bir kolluk valisi de bulunmaktadır. Belediye başkanlığı söz konusu değildir. Yaklaşık yüzelli yılı aşkın bir süre küçük değişikliklerle uygulanan bu sistem, 30 Aralık 1975 tarihli Yasa ile değiştirilmiştir. Paris’e, hem bir il hem de belediye kimliği kazandırılmıştır. Yasa, iller ve belediyeler için geçerli olan yerel yönetim düzenlemelerinin Paris’e uygulanmasını; Paris meclisinin, kendi içinden bir belediye başkanı seçmesini öngörmektedir. Paris’in yönetim rejimini farklılaştıran unsur olarak, kolluk valisi sistemi varlığını sürdürmektedir ( Karahanoğulları, 2004; 19). Yeni düzenlemelerle birlikte güvenlik meselesinde yine eskiden olduğu gibi güvenlik valisi sorumlu olacak ancak Paris belediye başkanı üyeleri seçimle belirlenmiş 163 kişilik Paris meclisi tarafından seçilecekti. Böylece yönetimine büyük özen gösterilen Paris, idari açıdan yepyeni bir çerçeve içine oturtulmuş oldu (Gökaçtı, 1996;39).
Paris’in yönetim biçimi, Paris’teki ayaklanmaların temposuna ve bunların yarattığı merkeziyetçi tepkilere koşut bir seyir izlemiştir. 1975’e gelinceye değin, Paris’in bir seçilmiş belediye başkanı yoktu, bunun yerine biri yönetimden, bir diğeri ise belediye kolluk işlerinden sorumlu iki valisi vardı. 1982 yılına değin Paris ilinin seçilmiş bir yürütme organı bulunmuyordu. 1982’den itibaren Paris’in yürütme organı seçimle oluşturulmaktadır. Güvenlikten sorumlu vali belediyenin bir parçasıdır. Paris’in yönetim biçimi tarihsel gelişimi, nüfus ve ekonomi bakımından kentin gelişme seyrini izlemiştir. Kamu düzeninin korunması Paris’te ve bir ölçüde de yakın belediyelerde devletin tekelinde olan bir işlevdir. Kent planlaması ve düzenlenmesi işleri de Paris’te ve tüm bölgede devletin denetimi altındadır (Keleş, 1994;26). 31 Aralık 1982 tarihli yasaya göre ise Paris kenti iki öğeden oluşmaktadır: Paris Belediyesi ve Paris İli. Kentin bir tek meclisi vardır. Bu meclis hem Belediye Meclisi hem de İl Genel Meclisi olarak toplanır. Paris Belediyesinin iki organından biri Paris Meclisi, diğeri Paris Belediye Başkanıdır. Her iki organ da hem “belediye”ye hem “il”e ilişkin işlevler görürler. Paris Meclisinin 163 üyesi vardrı ,bu üyeler, Paris Belediyesinin sınırları içinde bulunan ilçelerden seçilip gelirler ( Kayıkçı, 2003;30). Paris Belediye meclisi 3 bütçe onaylar, biri Paris Belediyesi’nin bütçesi, ikincisi Paris Paris İl Yerel Yönetimin Bütçesi, üçüncüsü de, güvenlikten sorumlu yönetim örgütünün bütçesidir. Güvenlik işlerinden sorumlu il yönetim örgütünün malları devlete devredilmiştir. Paris İli’ne ait taşınmaz mallar ise, Paris Belediye Meclisi’nin görüşü alınmadıktan sonra, Danıştay kararı ile belediyeye devredilmiştir. Kamu görevlileri ise belediye ve il yönetimi arasında paylaştırılmış bulunmaktadır. Her iki yönetim, devlet memurlarını da alıp çalıştırmak yetkisine sahiptirler. İl ve belediye personeli, Belediye Başkanının ve güvenlik konularıyla sınırlı olmak koşuluyla Güvenlikten sorumlu Valinin buyruğu altındadırlar ( Keleş, 1994; 27).
Paris de (Lyon ve Marsilya’da olduğu gibi) alt bölgelere (arrondissements) ayrılmıştır. Paris’in 20 alt bölgesi bulunmaktadır. Paris kenti, tek bir yerel yönetim birimidir; yirmi altbölge, Paris kentinden ayrı bir hukuki tüzelkişiliğe sahip olmayan idari bölümlemelerdir. Alt bölge Meclislerinin üyeleri, nisbi temsil yöntemi ile yapılan seçimle gelirler. Üyelerinin üçte biri aynı zamanda Paris Meclisinde görev yapar. Alt bölge meclisleri, kendilerini ilgilendiren konularda, belediye meclisinin yanında danışma organı işlevini görürler. Belediyenin yönetimi konusunda gerçek bir karar yetkileri yoktur. Sosyal, kültürel ve sportif araç gereçlerin kullanımı konusunda yetkileri bulunmaktadır. Alt bölge meclisleri, alt bölge belediye başkanını seçerler. Başkanın, kişilerin medeni hallerine ilişkin hizmetlerde, ilkokullar ve inşaat ruhsatı konusunda yetkileri bulunmaktadır. Hem personeli hem de hizmetleri Paris belediye başkanının vesayeti altındadır. Görevlileri de Paris belediyesinden sağlanır. Tek bir bütçe söz konusudur. Özetle, yerel yönetim birimi olarak genel yetki Paris kentindedir. Alt bölgeler yasalarla belirlenmiş veya Paris kentince devredilmiş sınırlı yetkilere sahiptir. Paris belediye başkanı, altı yıllığına seçilmektedir. Belediye başkanının, belli konulardan sorumlu olan yardımcıları bulunmaktadır. Alt yönetim belediye başkanları da Paris belediye başkanının yardımcılarıdır. Başkan, hem belediyeye hem de il özel yönetimine ait kolluk yetkileri dışında kalan tüm yürütme yetkilerini kullanmaktadır (Karahanoğulları, 2004;20). Paris’in yerel yönetim organları; yatırım bütçesi ve kamu düzeni faaliyetleri açısından Paris Valisinin idari vesayetine tabi olup, Bölge valisinin böyle bir yetkisi yoktur ( Nitas, 2003;244).
11. TÜRKİYE VE FRANSA’DA YEREL YÖNETİMLER
Türkiye gibi Fransa’da geleneksel merkeziyetçi yönetim sisteminin önemli örneklerinden birisidir. Yönetim erki büyük ölçüde başkentte toplanmıştır. Çeşitli ülkeler, tarihi gelişmeleri ve yönetim kültürlerinin de etkisi ile, merkezden yönetim ya da yerinden yönetim ilişkileri sistemine sahip bulunmaktadırlar. Bu ilişkiler sisteminde bir kısım ülkelerde yerel yönetimler, merkezi yönetimin uzantısı konumuna sahipken, diğer bazı ülkelerde özerk yerel yönetimlere merkezi yönetim arasında, eşit düzeyde bir ortaklık ve işbirliği ilişkisi kurulmaya çalışılmıştır. Türkiye’de özellikle 1973 yılından bu yana yerel yönetimler kendi konumlarını güçlendirici, geleneksel olarak merkezin elinde toplanmış olan yetki ve kaynakların bir bölümünün yerel yönetimlere devredilmesi için tarihi bir çaba içine girmişlerdir. Yerel yönetimlerin giderek güçlenmesi, ülkemizde de bir desantralizasyon sürecini başlatmıştır. Bütün olumlu gelişmelere rağmen Türkiye’de de yerel yönetimleri merkezi yönetimin bir uzantısı yalnızca bir hizmet kuruluşu kabul edenlerin sayısı az değildir. (Ünlü, 1994;22-23).
Türk yönetim yapısına şekil veren sistem Fransız yönetim sitemidir. Türkiye de Fransa gibi klasik merkezi üniter bir yapıya sahiptir. Türkiye’deki yapı böyle devam ederken Fransa 1982 yılında yönetim bazında bir takım değişiklikler gerçekleştirdi. 1982 yılındaki reformla beraber bölgelerin, illerin ve komünlerin ( belediyelerin) hakları ve özgürlüklerine ilişkin bir dizi kanun yayınlanmıştır. ( Uluç vd.; 2001;172)
Türkiye ve Fransa’da yerel yönetimler birer anayasal kurumdur. Ülkemizde yerel yönetimler 1982 Anayasası’nın 127.maddesinde tanımlanmaktadır. Bu maddeye göre, “Mahalli İdareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.”
Birçok gözlemciye göre Fransız yerel yönetim sistemi Napoleon Bonaparte tarafından başlatılan 1799-1815 reformlardan kaynaklanmaktadır. Yerel yönetimlerden belediyeler (komünler) 19.yy’dan bu yana değişmeden günümüze kadar gelmişlerdir ( IULA, 1994;41). Fransa’da yerel yönetimler Anayasa’nın 72.maddesinde düzenlenmiştir. Cumhuriyeti oluşturan yerel toplulukların komünler, iller ve denizaşırı ülkeler olduğu belirtilmektedir. Bu hüküm başka yerel yönetim birimlerinin oluşturulmasına da engel değildir. Neticede bölge yerel yönetim birimleri yasayla kurulmuştu (Yıldırım, 1997;180) Görüldüğü gibi Fransa’da da yerel yönetim birimleri ülkemizde olduğu gibi anayasal güvence altına alınmıştır.
Fransa’da yerel yönetim ile merkez arasında ilişki farklı yapılar göstermektedir. Yerel yönetim ile merkez iç içedir.
Fransa’da daha önce de belirtildiği gibi Millet Meclisi ve Senato olmak üzere iki tane meclis bulunmaktadır. Aynı zamanda, Fransa’da yerel yönetim güçleri hem senatör hem de milletvekili olabilmektedir. Böylece Fransız Parlamentosu, merkezi karar alma süreci içinde, yerel yönetim güçlerinin güçlü bir biçimde temsiline imkan sağlamaktadır( IULA, 1994;40).
Fransa’da milletvekillerinin %75’i ile senatörlerin %90’ı aynı zamanda belediye başkanı veya herhangi bir yerel yönetim biriminde meclis üyesidir ( Yıldırım, 1997;192) Ancak çok sayıda pozisyonun tek kişinin elinde toplanması sakıncalı görülüp, 1985 yılında çıkarılan bir yasa ile bir kişi en fazla iki pozisyonla sınırlandırılmıştır (IULA, 1994;48) Türkiye’de bir kişi hem milletvekili ve hem de belediye başkanı olamamaktadır. Her iki statüye sahipse de bunlardan birini bırakıp diğerini seçmek zorundadır.
Ülkemizde ayrıca yerel yönetimler üzerinde merkez yönetiminin keyfiliğine varabilecek derecede idari vesayet uygulama yetkisi vardır. Merkezi yönetim yerel yönetimleri hem “hukuka uygunluk” hem de “yerindelik” yönünden denetleyebilmekte, bu durum da yönetsel özerkliği zedelemektedir ( Nalbant, 1997;96).
2 Mart 1982 yasasıyla il örgütlenmesi köklü bir değişikliğe uğramıştır. Artık ilin yürütme organı vali değil, il genel meclisi başkanıdır. Ancak bugün de vali il kuruluşlarının en yüksek hiyerarşik amiridir ve onların üzerinde otoritesini doğrudan kullanan kişidir. 2 Mart 1982 yasasıyla il örgütlenmesi köklü bir değişikliğe uğramıştır. Artık ilin yürütme organı vali değil, il genel meclisi başkanıdır. Ancak bugün de vali il kuruluşlarının en yüksek hiyerarşik amiridir ve onların üzerinde otoritesini doğrudan kullanan kişidir. 1982’den önceki yasal duruma nazaran valinin ildeki devlet kuruluşları (tarım, bayındırlık, sağlık ve sosyal yardım gibi) üzerindeki yetkileri artırılırken, il özel idaresindeki icrai yetkiler, il genel meclisinin seçimle gelen başkanına devredildiğinden, vali geniş ölçüde yetki kaybına uğramıştır.Türkiye’de valiler, Fransa’ya göre daha çok yetkiye sahiptir. Her şeyden önce Türkiye’de de vali Fransa’da olduğu gibi devletin ildeki temsilcisidir. Ülkemizde vali ilde devletin ve hükümetin temsilcisi olmanın yanında, ayrı ayrı bakanın temsilcisi ve bunların idari ve siyasi yürütme aracıdır. Ülkemizde merkezi idare tarafından atanan vali, özerk bir kuruluş statüsünde bulunan il özel idaresinin yürütme organıyken son reformlarla birlikte bu görevini meclisin seçeceği bir kişiye devredilmiştir.Bunun dışında da yeni reformlarla birlikte
valinin görevlerinde önemli bir kısıtlamaya gidilmiştir. Üyeleri seçimle iş başına gelen İl Genel Meclisi ile İl Daimi Encümeni ise İl Özel İdaresinin karar ve danışma organıdırlar (Uluç vd.; 2001;175)
Türkiye’de yerel yönetim seçimleri 5 yılda bir, Fransa’da 6 yılda bir yapılır. Türkiye’de belediye meclis üyeliği seçimi nispi temsil sistemine göre yapılır. Tek dereceli seçim sistemi uygulanır. Fransa’da ise belediye meclis üyeleri çoğunluk sistemiyle genel oyla seçilir, seçimler iki turludur. Türkiye’de belediye başkanı doğrudan halk tarafından seçilirken (Anayasa, belediye başkanının atanmasına da olanak tanımakla birlikte), Fransa’da belediye başkanı meclis tarafından kendi içinden seçilir. Türkiye’de yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında “birlik kurmaları” Anayasa’nın 127. maddesine göre Bakanlar Kurulu iznine tabidir. Fransa’da ise serbestçe işbirliği yapma özendirilmiştir (Kayıkçı, 2003;38-39)
Türkiye’de yerel yönetim birimlerinin sayısı Fransa’ya göre daha azdır. Bunda yerel yönetim sistemlerindeki farklılık ve özellikle belediye olmak için herhangi bir nüfus kıstasının olmaması etkilidir. Fransa’da belediyeler 19.yy’dan bu yana çok az değişime uğrayarak, yerel yönetim sistemi içinde temel yerel yönetim birimi olma rollerini sürdürmüşlerdir. Ülkemizde belediyelerin sayıları Fransa’daki kadar çok değildir. Aşağıda iki ülkenin belediye sayıları, nüfus sayıları açısından karşılaştırılmıştır.
Tablo 2: Türkiye ve Fransa Belediyelerinin Nüfus Sayısı
Toplam belediye sayısı
Nüfus’u 1000’den az
1001-5000 arası
5001-10000 arası
10001-100000 arası
100000 den çok
Fransa
36551
28183
%77.1
6.629
%19.1
898
%2.5
805
%2.2
36
%0.1
Türkiye
2.378
2
%0.1
1.886
%79.3
----
409
%17.2
81
%3.4
Tabloda görüldüğü gibi Fransa’da belediyelerin yarıdan fazlasının (%77.1) nüfusu 1000 kişiden azdır. Türkiye’de ise bir yerin belediyelik olabilmesi için orada en az 2000 insanın oturuyor olması gerekir. Fransa’da belediyelerin %90’dan fazlasının nüfusu 500 ile 5000 arasındadır. Ülkemizde de belediyelerin yarıdan fazlasının nüfusu 1000-5000 arasındadır. Ancak burada iki ülkenin belediye sayısını göz önünde bulundurmak gerekmektedir. Nüfusu 100.000’den fazla olan belediye sayısı Türkiye’de 81, Fransa’da ise 36’dır ( Uluç vd.; 2001;177). Fransa’da belediye başkanlarının üst düzey hükümet görevlerine seçilebilme imkanına sahip olması (senatör, milletvekili), onları ülke çapında önemli siyasi kişiler haline getirmiştir.Türkiye’de belediye başkanları, üst düzey hükümet görevlerine seçilebilme imkanına sahip değillerdir ( IULA, 1994;43).
Ülkemizde yerel nitelikteki işler, yani halkın günlük hizmetlerini belediyeler yerine getirmeye çalışmaktadır. Ancak Fransa’da olduğu gibi nüfus kayıtlarını tutmak, evlenme- boşanma istatistiklerini hazırlamak, askerlik işlerine bakmak gibi görevleri yoktur. Fransa’da ise belediye başkanlarının görevleri arasındadır bu işlemler (Yıldırım, 1997;185).
Yerel yönetimlerin toplam kamu harcamalarındaki payı konusunda Türkiye ile Fransa arasında büyük fark vardır. Fransa’da yerel yönetimlerin toplam harcamalar içindeki oranı %27 iken, Türkiye’de bu oran %10 civarındadır. ( Yeter, 1992;14).
1981 – 1983 tarihleri arasında gerçekleştirilen reformlardan sonra Fransa’da mevcut olan üç denetim biçiminden bir tanesi de idari vesayettir. 1982 öncesine kadar Türkiye’deki uygulamaya benzer bir vesayet denetimi vardı: Vali yerel yönetimlerin işlemlerini hem yerindelik hem de hukuka uygunluk yönünden denetliyordu. 1982 reformlarından sonra merkez, yerel yönetimleri sadece hukuka uygunluk yönünden denetleyebilmektedir. Türkiye’de yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetimi mahalli idarelerin özerkliğini ortadan kaldıracak düzeyde ağırdır. 1982 Anayasasında mahalli idareler ile ilgili 127. maddede şöyle denmektedir: “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir ( Uluç vd.; 2001;177).
Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı kabul eden ülkeler, yerel yönetimlerinin hem siyasal, hem yönetsel hem de akçal açılardan özerkliklerini güvence altına almak zorunluluğu ile karşı karşıya kalmıştır. Türkiye bu Şart’ı 1988 yılında imzalamış, 1992 yılında ise bazı maddelerine çekince koyarak yasa çıkartmak suretiyle onaylamıştır. Yürürlük tarihi ise 1993’tür. Fransa ise 1985 tarihinde imzalamış olmakla beraber henüz onaylamamıştır. Fransa’nın Şart’ı onaylamamasının nedeni ise, ilke düzeyinde çekinceler olması ve hükümetin, iç idari yapıyı ilgilendiren bir konuda uluslararası bir anlaşmayı imzalamak istememesi olarak açıklanmaktadır. Şart’ta belirtilen ilkeler açısından incelendiği takdirde, aslında Fransa’da Şart’ın ilkelerinin çoğunun uygulandığı görülmektedir. Fakat bu ilke düzeyindeki itiraz nedeni ile henüz onaylamamıştır. Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın maddelerine Fransa ve Türkiye açısından bakıldığı takdirde ortak ve farklı noktalar ortaya çıkmaktadır ( Keleş, 1995;23).
Yerel Yönetimler Özerklik Şartı açısından bakıldığında, Fransa’nın henüz bu Şartı onaylamamış olmakla birlikte Şart’ın pek çok maddesine uygun davrandığı söylenebilir. Fransa tarafından Şart’ı onaylamama nedeni olarak “iç idari yapıyı ilgilendiren bir konuda uluslararası bir anlaşmayı imzalamayı istememe” düşüncesi ileri sürülmektedir. Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı üniter bir yapıda olan diğer ülkeler -şartlı olarak da olsa onaylanmış olmasına rağmen yine üniter bir yapıda olan Fransa’nın yukarıdaki gerekçeyle onaylamamış olması dikkate değerdir. Daha önce de ifade edildiği gibi Türkiye, Şart’ı bazı maddelerine çekince koyarak onaylamıştır. Bu nedenle çekince koyduğu maddelerle ilgili olarak Türkiye sorumlu tutulamayacaktır. Bu çekinceler, ancak ilgili yasaların ve Anayasa’nın ilgili maddelerinde değişiklik yapıldığı takdirde ortadan kalkabilecektir. Kısacası, Fransa bir yerel yönetim reform süreci geçirerek kendisi gibi üniter bir devlet olan Türkiye’nin yerel yönetim yapısından biraz farklılaşmıştır ve ilerleyen zamanlarda da Fransa’nın, Avrupa Birliği’ne üyeliğinin bir sonucu olarak, Birliğin gerektireceği değişiklikler söz konusu oldukça yapısındaki farklılaşmanın süreceği söylenebilir ( Kayıkçı, 2003;39).
SONUÇ
Sadece Fransa’da değil bütün demokratik ülkelerde, yerel yönetimler, ülkenin iç politikasına yön veren ve bu politikaları biçimlendiren güçlerin etkisi altında ve onların arasındaki dengelere bağlı olarak oluşur ve gelişir. Fransa için bu anlamda dönüm noktası sayılacak tarih 1981’de François Mitterand’ın “Fransa’nın kurulabilmesi için, geçmişte, güçlü ve merkeziyetçi bir iktidara gereksinme duyulmuştur. Bugün ise dağılmaması için, siyasal erkin eğırlıklı olarak yerel yönetimlere bırakılması zorunlu duruma gelmiştir” sözlerini söylemesidir.
Fransa’nın 1982 reformlarından sonra ciddi bir değişim sürecine girdiğini görmekteyiz. Bunun nedenlerinden biri Avrupa Birliği ile olan ilişkiler ve Birliğin yapısına uygun hareket etmek kaynaklı olsa da esas ve önemli nedenlerinden biri küreselleşme hareketinin beraberinde yerelleşme hareketini de getirmesi ve yerelleşme hareketlerinin ön plana çıkarak üniter devlet yapılarını ve ulus devlet sistemlerini tehdit eden bir unsur haline gelmesidir. Fransa için de son 2003 Anayasa değişikliğiyle birlikte de bunu görmekteyiz.
Yerel yönetimlerin hareket alanlarının genişlemesi, halka daha yakın demokratik kurumlar olup bu hizmeti daha sağlıklı bir şekilde yürütmesi merkezi yapının tutuculuğunu ve halkın üniter devlet sistemine olan bağlılığı önündeki muhafazakarlığı bir nebze olsun yumuşatmaktadır. Gerçi Fransa gibi tarihinin her döneminde değişimler geçiren ve bütün sistemlere önayak olan bir ülke için bu reformlar ve bunların uygulanabilmesi çokta zorluk teşkil eden bir durum değildir. Fransa’nın yönetim yapısına baktığımızda mutlak monarşiden demokrasiye, cumhuriyetçi ulus devlet anlayışından adem-i merkeziyetçi yönetim şekline kadar bütün yapıları görmek mümkün. Halen V.Cumhuriyet dönemini yaşayan Fransa için yerel yönetim alanında yaptığı reformlar bir dönüm noktasıdır. Anayasa değişikliğinin taşıdığı hukuksal mantık, idare hukukunun devlet idaresi olarak adlandırdığı ve üstlenilen kamu hizmetlerini yürütmek için asıl görevli saydığı, yerel yönetimler ve kamu kurumları gibi devlet tüzelkişiliğinin dışında kamu tüzelkişiliklerine sahip idari birimlerden ayırdığı örgütlenmenin, devlet adına hizmet üretme ve irade açıklama bakımından diğerlerinden farkının kalmamasını sağlamaktır.
Fransa’nın yerel yönetim yapılarına baktığımız zaman karşımıza bölge,il ve belediyeler çıkar. Bunlar merkezi yani anakara Fransa’da ve denizaşırı topraklarında da aynı sistemle devam etmekte. Bölge yapılanmaları yeni bir birim olmakla beraber reformun en önemli ayağını oluşturmaktadır. Belediyeler ise Fransa’nın belkide en eski yerel yönetim birimleridir. O yüzden sayıları Avrupa ölçeğine göre bile çok fazladır. Bunda biraz da bizim ülkemizde ki gibi belediye oluşumu için nüfus kısıtlaması getirmiş olmamalarının etkisi de var şüphesiz. Paris ise Fransa için birçok açıdan önem teşkil etmektedir. Ülkenin başkenti olması dışında tarihsel anlamda ki önemi ve değeriyle birlikte artan nüfus ve banliyöler bu kentin yönetiminde ayrı bir uygulamanın gerekliliğini zorunlu kılıyor. Bu yüzden Paris mevcut yerel yönetimlerin dışında farklı bir yönetime sahip.
Bütün bu değişim ve reformlara karşın yerel ağırlıklı sisteme birçok eleştiri de yapılmıştır. Bu eleştirilerin ağırlıklı noktası yerel yöneticilerin aynı zamanda milletvekili olması ve birçok sıfatı aynı anda taşımasıdır. Bu konuda halkın değil yerel yöneticilerin güçlendiği eleştiri yapılıyor. Bir başka eleştiri de “basit yapılar yapılmak istenirken, karmaşık yapıların sayısının arttığı” yönündedir. Eleştirilerin bir kısmı reformların üniter yapıya yönelik bir tehdit oluşturacağı düşüncesindeyken reformları yetersiz görenler de mevcut.
Fransa Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartını “iç idari yapıyı ilgilendiren bir konuda uluslararası bir anlaşmayı imzalamayı istememe” düşüncesiyle imzalamamasına karşın pek çok maddesine uymaktadır. Özetle Fransa hernekadar kendi iç hassasiyetlerini korusa da Avrupa Birliği üyeliği sonucu olarak ve de yerelleşme hareketlerinin getirdiği değişikliklerin etkisiyle reformlarda devam edecektir.
KAYNAKÇA
Arıkan, Yeşeren Eliçin, (2003), Fransız Yerel Yönetim Sisteminde Bölge Yönetimi, 8 Mart 2003 tarihinde Sabanc› Üniversitesi, Istanbul Politikalar Merkezi taraf›ndan düzenlenen "Avrupa Birliği Sürecinde Avrupa ve Türkiye Bölgesel Politikalar›n›n Uyumu" konulu Seminer’de sunulan bildiri.
Arıkan, Yeşeren Eliçin, (2004), Bütünleşen Avrupa’da Yerel Yönetimler,
http://www.tusiad.org/yayin/gorus/58/8.pdf Erişim: 10.05.2006
Canatan, Bilal, (2001), Fransa’da Yerinden Yönetimin Anayasal Kaynakları, Çağdaş
Yerel Yönetimler Dergisi, C: 10, S: 1, Ocak
CDLR (Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Yönlendirme Komitesi), (1995), Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim –Fransa ve İngiltere Örneği-, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Çeviri; Konrad Adenaur Vakfı, No:2, Ankara
Çetik, Sedat, (1993), Belediye Hizmetlerinin Karşılanması ve Finansmanında İller Bankasının Rolü, Uzmanlık Tezi, Sosyal Planlama Müdürlüğü, Ankara, Mayıs
Emil, Ferhat, Yılmaz, H. Hakan,(2005), Mali Yerelleşme: Yoksulluk ve Bölgesel Eşitsizlik Sorunlarının Çözümü İçin Yeni Yaklaşım, 1.Baskı, TESEV, İstanbul, Ağustos
Emre, Cahit, (1997), Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi, Birleşik Krallık, ABD, Fransa ve Japonya’da Kamu Yönetiminin Yapısı ve İşleyişi, Siyasal Kitabevi, 1.Baskı, Ankara
Eroğul, Cem (1996), Anatüzeye Giriş, İmaj Yayınları, Ankara
Eroğul, Cem (2001), Çağdaş Devlet Düzenleri, İmaj Yaınları., Ankara
Gökaçtı, M. Ali, (1996), Dünyada ve Türkiye’de Belediyecilik, Ozon Yayııncılık, İstanbul
Güler, Birgül Ayman, (1998), Yerel Yönetimler Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım, TODAİE, Yayın No:280, ‘. Baskı, Ankara
IULA-EMME, T.C Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, (1994), Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Yapıları, 2. Baskı, İstanbul
Karaer, Tacettin, (1990), Fransa’da Yerel Yönetim Reformu Üzerine, AİD, Cilt 23,sayı 3, TODAİE, Ankara
Karahanoğulları, Onur, (2004) Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi Dersleri; Fransa Cumhuriyeti
2004 Yılı Ders Notları, Ankara Üniversitesi SBF Matbaası, http://politics.ankara.edu.tr/~karahan/makaleler/Fran2003Any.pdf Erişim: 15.05.2006
Karahanoğulları, Onur, (2004a),2003 Anayasa Değişikliği,Özeksizleştirilmiş Cumhuriyet,
http://politics.ankara.edu.tr/~karahan/makaleler/Fran2003Any.pdf ,Erişim:15.05.2006
Keleş, Ruşen, (1994), Fransa ve İspanya’da Yerinden Yönetim, Mahalli İdareler Eğitim Araştırma Geliştirme Merkezi, Ankara
Keleş, Ruşen, (1995), Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Türkiye ve
Diğer Üye Ülkeler (Uluslararası Konferans-Tartışma), TBD-Konrad Adenauer Vakfı-
Akdeniz Belediyeler Birliği Yay., Ankara
Keleş, Ruşen, (1998),Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, 3.Baskı, İstanbul, Haziran
Kılıç, Veysel, (1998), Yerel Yönetimler, 21. Yüzyıl Yayınları, 1.Baskı, Ankara
Nadaroğlu, Halil, (2001), Mahalli İdareler, Teorisi, Ekonomisi; Uygulaması, Beta Basım, 7.Baskı, İstanbul, Ekim
Nalbant, Atilla, (1997), Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul
Nitas, Koraltay, (2002), Fransa Yönetim Sistemi, http://birimweb.icisleri.gov.tr/strateji/arastirma/21yy/fransa.pdf Erişim: 15.05.2006
Öztürk, Azim, (1997), 21. Yüzyıl Türkiye’si İçin, Yerel Yönetim Modeli, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, No1, 1.Baskı, İstanbul, Şubat
Tortop, Nuri, (1991), Mahalli İdareler, TODAİE Yayınları, 4.Baski, No:237, Ankara
Tortop, Nuri, (1994), Fransa’da Komünlerin (Belediyelerin) Bütçeleri, Giderleri ve Gelirleri, Amme İdaresi Dergisi, Cilt27, Sayı 3, Eylül
Uluç, Abdulvahap, ve diğerleri, (2001), Türkiye ve Fransa Yerel Yönetimlerinin Karşılaştırılması, Türk İdare Dergisi, sayı;430, Mart
Ünisan, Teoman (1996), Avrupa’da Yerel Yönetimler, T.C. İçişleri Bakanlığı Mahalli
Yönetimler Genel Müdürlüğü Yay., Ankara
Ünlü, Halil, IULA-EMME, T.C Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı , (1994), Yönetimler Arası İlişkiler, 2.Baskı, İstanbul
Yazıcıoğlu, Recep, (1995), Bu Sistem Değişmeli, Birey Yayıncılık, 1.Baskı, İstanbul, Mart
Yeter, Enis, (1992), Yerel Yönetimler Üzerine Düşünceler, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt:1, Sayı:4, Temmuz
Yıldırım, Uğur, (1997), Türkiye ve Fransa Yerel Yönetimlerinin Mali ve İdari Politikalarının Karşılaştırılması, Türk İdare Dergisi, Yıl:69, Sayı: 414
12 Mayıs 2009 Salı
Kaydol:
Kayıtlar (Atom)