YEREL ÖZERKLİK

GİRİŞ
Yerel yönetim reformu sadece yerel yönetimler alanında değil bütün devlet teşkilatlanmasında ve bununla birlikte toplumsal hayatta varolan ilişkilerin yeniden düzenlenmesi anlamında da önemli bir anlam ifade etmekte. Günümüzde merkezin kontrolünde ve sıkı denetiminde olan yerel yönetimler halka en yakın demokratik kurum olma işlevselliğini de bu sınırlar çerçevesinde maalesef kaybetmektedir. Son yıllarda yapılan reformlar her ne kadar yerel yönetimlere yetki ve hareket genişliği sağlamış olsa da yine ulus devlet yapılanması içinde merkezi devletin gücü ve kontrolü yine etkin bir şekilde görülmektedir.
Bu anlamda yerel özerklik ve yerel demokrasi kavramları önem arz eden kavramlardır. Yerel özerklik özellikle son yıllarda küreselleşme ve yerelleşme hareketleri ile daha büyük bir önem kazanmıştır. Bu kavramların genişlemesi ve bu fikirlerin ulus devlet yapılarını etkilemesiyle beraber yerel yönetimlerin de yavaş yavaş kendi sınırlarını ve hareket alanını çizdiğini görüyoruz. İşte bu yolda en önemli kavramlardan biridir yerel özerklik. Yerel yönetimlerin bir yandan idari anlamda kendi karar organlarını seçerek serbestçe karar alma hakkı varken öbür yandan merkezin ve bürokrasinin keyfi uygulamalarına maruz kalması ise bu durum ile çelişki arz eden bir sonuçtur. İdari özerklik yerel yönetimlerin yapısı gereği olması gereken bir olgudur. Olmadığı taktirde yerel yönetimlere halka en yakın idari yapılar demenin de bir anlamı olmayacaktır. Öte yandan yerel özerkliğin önemli bir diğer belirleyici konusu mali özerkliktir. Yerel yönetimlerin merkezi hükümetin boyunduruğu altında olamaması için mali özerklik ve mali anlamda güçlü olması şarttır. Aksi takdirde mali anlamda merkeze bağımlı bir yerel yönetim yapısı için özerklikten bahsetmek mümkün değildir. Yine buna bağlı olarak mali anlamda herhangi bir serbestisi ve gücü olmayan bir yerel yönetim yapısının demokratik ve sosyal adalet ilkesine göre hareket etmesinin de çok mümkün olmadığını görmek mümkün.
Yine yerel özerklikten ve tanımından hareketle yerel demokrasinin varlığı da önemli bir konudur. Yerel demokrasi yerel yönetimlerin doğasından gelen bir özelliktir. Yerel yönetimler içerikleri, yapılanmaları ve görevleri gereği demokrasiye uygun hareket etme zorunluluğundadır.
Bu çalışmamızda öncelikle yerel özerklik kavramına değineceğiz, buna bağlı olarak gereklilik nedenleri, önemi ve oluşma koşulları ve kapsamı hakkında tartışacağız. Ardından da Yerel özerklik için en önemli unsurlardan biri olan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile Türkiye’nin bu şart içindeki durumuna değineceğiz. Yerel özerkliği anlatırken yerel demokrasiden bahsetmemek şüphesiz yerel özerklik konusunu da eksik bırakırdı. O yüzden yerel demokrasiye de değindikten sonra yerel özerklik ve yerel demokrasi üzerinde merkezin denetim ve kısıtlama gücü olarak idari vesayete kısaca değineceğiz. Konunun önemi itibari ile bu alanda oldukça fazla çalışmaya ulaşmak mümkün ancak yine de yerel özerkliği hala tam olarak çözebilmiş değiliz. Halk olarak ta bu hakkı isteme yetisinden mahrum olduğumuz gerçeği ortada. Durum böyleyken çalışmanın teorinin ötesine çıkma gibi bir şansı olmuyor. Yani yerel özerkliği teorinin dışında uygulanma alanı veya örneklemelerle açıklama gibi bir şansımız yok. Üstelik bu çalışmalarla sınırlı değil bütün yerel yönetimler reformlarına rağmen yine de demokrasi ve özerklik kavramlarına hem halk olarak hem de idari sistem ve yapı olarak hazır olmadığımız işleyişle birlikte ortaya çıkmaktadır.

1. YEREL ÖZERKLİK
Yerel yönetimler merkezi yönetimin müdahalelerinin dışında kendi yapısını, örgütünü ve faaliyetlerini düzenleme yetkisine sahip olmalıdır. Özerk yerel yönetim ilkesi, başta anayasa olmak üzere ilgili yasalarda güvence altına alınmalıdır. Yerel özerklik, Avrupa Bakanlar Konseyi’nde imzalan (1985) Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na uygun olarak düzenlenmelidir. Yönetsel denetim (vesayet), anayasa ve yasalara uygunluk denetiminin ötesinde olmalıdır. Yerel özerklik, hem idari, hem de mali özerkliği içermelidir. İdari yerel özerklik, yerel yönetimlerin merkezi yönetimin müdahaleleri dışında yönetilmesi demektir. Merkezi yönetimin yerel yönetimlerin kararlarını onama, erteleme, iptal etme, önceden izin verme vs. şekillerde vesayet yetkisine son verilmelidir. Mali özerklik ise yerel yönetimlerin kendilerine ait vergileme yetkisi ve gelir kaynaklarının bulunması demektir. ( Aktan, 1998;76-77)
Yerel özerklik kısaca, bir yerel topluluğun yerel nitelikteki olan işlerini kendi başına ve kendi organları eliyle görebilmesi ve buna imkan verecek kaynaklara da sahip olabilmesini ifade eder. Böylece merkezden yönetim ve bürokrasinin sakıncaları ortadan kaldırılmış veya en azından azaltılmış olur. (Ok, 2002: 1)
Özerklik, merkezden yönetimin ve bürokratik işleyişin sakıncalarını gidermek ya da azaltmak için düşünülen bir yönetim biçimidir. Yetkilerin tek elde toplanması, kararların üst düzeylerde, merkez organları tarafından alınması, yürütmenin gecikmesine neden olmakta ve hizmetleri aksatmaktadır. En azından hizmetler yavaşlamakta, gerçek uzmanların ve işten anlayan kişilerin görüş ve düşüncelerinin yönetime yansıması ve isabetli kararların alınması güçleşmektedir. Oysa özerk kuruluş temsilcilerinin yönetimde yetki veya söz sahibi olmaları sayesinde ülke çıkarları açısından yararlı nitelikte çözüm yolları bulma olanağı doğmaktadır. (Tortop, 1991; 3)
Özerk kuruluşlar, karar alma ve aldıkları kararları uygulama hakkına sahip bulunmaktadırlar. Karar alacak makamlar hiçbir baskı altında kalmaksızın karar organlarını oluşturabilmektedirler. Karar alma özgürlüğünün sağlanması karar organlarının serbestçe oluşumuna bağlıdır. Ancak özerklik için sadece özerk kuruluşların serbestçe oluşturdukları veya seçtikleri organlar tarafından karar alma hakkına sahip olmaları yeterli değildir. Bunların mali özerkliği yani merkezi yönetimin baskısı olmaksızın harcama yapmaya yetkili olmaları da gerekmektedir. (Tortop, 1991; 3)
Özerklik “kurumların kendi öz sorumlulukları altında kendi hizmetlerini düzenleme hakkıdır. Ancak bu hizmetler ülke çıkarları doğrultusunda kullanılan hizmetlerdir. Özerklik; yerel yönetimlerin, kendi beldelerindeki ihtiyaçları gidermek için kendi organları ile karar alabilmesini ve uygulama hakkına sahip olmasını gerektirir. Yani yerel yönetimlerin özerkliği, kendi görev alanlarıyla ilgili karar almayı, hiçbir baskı altında kalmadan karar organlarını oluşturabilmeyi ve mali bağımsızlığı gerektirir (Yüksel, 2005; 275). Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle işbaşına gelmiş olmaları ve kendi işlerini kendi organları eliyle dışardan hiçbir karışma olmaksızın görmeleri ve tüzel kişilik sahibi bulunmaları, bu kuruluşlara demokratik ve özerk kuruluş niteliği kazandırmaktadır. Yerel özerklik ve yerel demokrasi kavramları, işte bu özelliklerin sonucu olan kavramlardır. Özerklik, bir yerel topluluğun yerel nitelikteki olan işleri, yukarda da belirtildiği gibi, kendi başına, kendi organları eliyle görebilmesi ve buna olanak verecek kaynaklara da sahip olabilmesidir. (Keleş, 1998; 47)
Yerel özerklik kavramının kimi zaman siyasal anlamda “bağımsızlık” ve “egemenlik” gibi kavramlarla karıştırıldığı görülmektedir. Yerel yönetimlerin hak ve yetkileri bir federal devlet yapısı içinde federe devletlerin yani eyaletlerin sahip oldukları hak ve yetkilerden ayrılmaktadır. Federe devletler, egemenliğin belli ölçülerde kendilerine verildiği, iç işlerinde tümüyle özerk, dış ilişkilerinde ise federal devletin dış politikasına bağımlı yarı egemen kurumlardır. Oysa yerel yönetimler, devletin egemenlik hakkına ortak değillerdir. Yasama ve yargı gücüne sahip olmaları bunun başta gelen kanıtlarındandır. (Keleş, 1982: 412) Yerel özerkliğin iki yönü vardır: Birincisi, yerel organların merkezle olan ilişkilerini ilgilendirir. Yerel yönetimlerin, bu ilişkilerinde, merkezden tümüyle bağımsız olmaları beklenemez. Bağımsızlık, özerklikten farklı bir kavramdır. Asıl olan, yerel birimlerin, kendi işlerini, merkezin karışması olmaksızın, kendi olanaklarıyla görebilmeleridir. Geniş bir özerklikten yararlanmaları şarttır. İkincisi ise, yerel yönetimlerin, yerel toplulukla, yani halkla olan ilişkilerini ilgilendirir. Seçilmiş yerel organların, halkı, gereği gibi temsil edebilmelerini, temsil yönteminin, bu nitelikteki kişilerin seçilmesine elverişli olmasını anlatır. ( Keleş, 1998: 48) Yerel özerklik kesinlikle yerel yönetimlerle devletin çatışması sonucunu doğuran bir süreç olarak algılanmamalıdır. Devletin toplumda düzen, barış, ve güvenin sağlanması gibi kendine özgü temel işlevleri, yerel yönetimlerin ise kendilerine özgü planlama, kültür, konut ve eğitim gibi hizmetleri bulunmaktadır. Gerçekte devletin varlık nedeni güvenli bir ortamda sağlıklı ve çevre koşullarından vatandaşları için insanca yaşanabilecek ortam hazırlamaktır. (Karaman, 1996: 11)
Japon Anayasasının 92. maddesi, yerel özerkliği, “ Yerel kamu kuruluşlarının yapısını ve işleyişini ilgilendiren kurallar, yasayla, yerel özerklik ilkesine uygun olarak saptanır.” diyerek anayasal bir değere kavuşturmuştur. Yerel özerkliğin ne olduğu anayasada tanımlanmamakla birlikte, genellikle başlıca iki anlamı bulunduğu kabul edilmektedir. Bunlar;
a) İlki, yerel yönetimlerin tüzel kişiliğinin özerkliğidir. Bu tür özerkliğin sonuçları,
1- Merkezin ve yerel yönetim biriminin ayrı ayrı işlevleri ve görev alanları bulunması
2- Yerel yönetimlerin akçal durumunu güçlendirici önlemlerin alınması
3- Merkezin yerel birimler üzerindeki denetimin sınırlı ölçülere indirilmesidir.
b) İkinci tür özerklik alanı ise, yerel halkın özerkliğidir. Bunun başlıca öğeleri ise;
1- Yerel birimlerin etkinlik alanlarını yerel organların belirlemesi
2- Yerel yönetimlerin, merkezi yönetimce değil de, o yerel topluluğu oluşturan insanlar, yani halk tarafından denetlenebilmesidir. (Keleş, 1998: 48)
Özerklikten amaç, hizmetlerde kaliteyi arttırmak, hizmetlerin basit, çabuk, ucuz görülmesini sağlamak ve gereksiz personel ve malzeme kullanılmasını önlemektir.. Özerkliğin sınırları anayasa ve kanunlarla çizilir. Bu sınırlar içinde kalmayan özerklik hakkı, kötüye kullanılabilir ve özerk olmamasına göre çok daha kötü sonuçlar doğurabilir. Bu durumda, toplum menfaatlerinin yerini kişisel menfaatler alır, kamu gücü ve imkanları, çeşitli kişi ve gruplara dağıtılır. Dolayısıyla kurumlar, çok daha fazla zarar görür . Kısaca özetlemek gerekirse, özerk yerel yönetim düşüncesinin altında yatan temel felsefe, halkın kendi kendini yönetmesidir. Bu durumda, özerklik, demokratik yönetim anlayışının bir ürünüdür. Zira “yerel özerklik” demokrasinin kendisi olduğunu söyler (Yüksel, 2005; 276). O halde özerklik sayesinde insan kendini daha gerçekçi bir biçimde ortaya koyabilir ve nasıl yönetileceğine karar verebilir. Halkın kendi kendini yönetimi de ancak merkezi yönetimin baskısından uzak olması, kendine has organlarını seçmesi, bu organlar vasıtasıyla karar verebilmesi, kararı uygulayabilmesi, kendine has gelir kaynaklarının bulunması, ayrı bir bütçesinin olması ve bu kaynakları gerekli yerlere harcayabilmesiyle mümkün olur. Tüm bunların gerçekleşmesi ise, herşeyden önce yerel yönetimlerin tüzel kişiliğinin olmasını gerektirir (Yüksel, 2005: 276).

2. YEREL ÖZERKLİĞİN GEREKLİLİK NEDENLERİ
Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinin üretilmesinde, yoğun bürokrasi nedeniyle, gecikmeye neden olabilir, ihtiyaç tam olarak tespit edilmediği, yerel halkın tercihlerine ve önceliklerine uygun düşmediği için kamu kaynakları israf olabilir. Bürokrasiyi azaltma konusunda, yerel yönetimler önemli katkılar sağlar. Zira “yurttaşa daha yakın, yurttaşa daha fazla sorumluluk ve yetki yükleyen yeni örgütlenmeler, ruhsuzlaşan ve katılaşan bürokratik-merkezci örgüt anlayışını giderek arka plana itiyor (Yüksel, 2005: 276).
Merkezi yönetimin taşra teşkilatında görev yapan memurlara fazla inisiyatif tanınmamıştır. Bu da memurları geliştirmez, onların beceri ve yeteneklerini köreltir. Ayrıca, merkezden yönetim, halkın kamu hizmetlerine karşı ilgisini ve katılımını azaltır. Çünkü halk, kendiyle ilgili olmayan konularda yönetime ilgisizleşmekte, herşeyi merkezden bekleme alışkanlığı içine girmektedir. “Halk siyasi olarak temsil edildikleri organların faaliyetlerine daha çok ilgi duymaktadır. Seçimle işbaşına gelen yöneticiler, yaptıklarından dolayı siyasi bir sorumluluk taşımaktadırlar. Dolayısıyla siyasi yöneticiler aldıkları kararlarda ve yürüttükleri hizmetlerde bu sorumluluğu yansıtırlar.” (Eryılmaz, 1995:122)
Yerel yönetimler, merkezi yönetimden doğan sakıncaları ortadan kaldırmakta, hizmetlerin yürütülmesinde verimli bir metot sunmaktadır. Bu nedenle, Avrupa Birliği “subsidiarite” ilkesini benimseyerek kamu hizmetlerinin, mümkün olduğu kadar alt kademe yönetim tarafından yerine getirilmesini öngörmüştür. Yerel yönetimlerin, kendisinden beklenen işlevlerini yerine getirebilmesi ise özerk olması ile mümkündür.
Özerk yerel yönetimlerin, toplumsal ve ekonomik gelişmeyi küçümsenemez katkıları vardır. Bu katkı, halkın emek, kaynak ve düşünce gücünü, yöresel ve ulusal kalkınma çabalarına yansıtmakla mümkün olur. İşte yerel özerkliğin en önemli gereklilik nedeni, yerel halkın yaratıcılık ve maddi güçlerinden, katılım yoluyla faydanılmasıdır. Bu, kamu hizmetlerinin, karşılanmasında önemli bir kaynak oluşturur. Dolayısıyla, yerel özerklik, üretkenliği ve üretimi arttıran bir araçtır (Yüksel, 2005: 277).

3. YEREL ÖZERKLİĞİN ÖNEMİ VE GERÇEKLEŞME KOŞULLARI
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na göre özerkliğin koşullarını tespit etmek mümkündür. Buna göre “yerel özerklik ilkesi anayasa ve yasalarda teminat altına alınacaktır.” Bu konu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 1.maddesinde de düzenlenmiştir. O halde, yerel özerkliğin ilk ve temel niteliği yerel yönetimlerin özerkliklerinin ülke yasalarında öngörmektedir. Bu madde, yerel yönetimlerin özerkliklerini sağlaması konusunda temel koşul olarak ileri sürülmüştür. (Yüksel, 2005;279)
Günümüzde yerel yönetimlerin yeterlilik ya da başarı düzeyleri; onların özgürlükleri, etkinlikleri ve demokrasiyi ya da katılımı gerçekleştirme dereceleri ile değerlendirilmektedir.
Yerel yönetimlerin özgürlüğünün sağlanmasına demokratik toplumun oluşmasının temel araçlarından biri olarak bakılmaktadır. Avrupa Konseyi de 1957 yılında yapılan Yerel Yönetimler Konferansında bu duruma önem vererek, yerel yönetimlerin özerkliğinin beş boyutunu şu şekilde belirtmiştir. (Tekeli, 1983: 3-4) Yerel Yönetimlerin oluşturulmasında;
* Yerel özgürlüklere saygı gösterilmelidir; * Yerel yaşamın özgül ve siyasal parti bağlılıkları üstü niteliği korunmalıdır; * Merkezi yönetimle, yerel yönetim arasındaki denetim ilişkileri bağımsız yargı organlarınca kurulmalıdır; * Yerel yönetimlerin mali özgürlüğü sağlanmalıdır; * Yerel birime ilişkin gerçek bir topluluk bilinci geliştirilmelidir.
Özerklik, özerklik tanınan yönetimlerin etkin kararlar almasını ve ülke çıkarlarına daha uygun hizmetler yapabilmesini sağlamak için tanınmaktadır. Özerklik hizmetlerde etkinliği ve verimliliği gerçekleştirme aracıdır ve etkinlik ve verimliliğin sağlanması için girişilecek tüm reform niteliğindeki düzenlemeler özerklikle bağdaşmaktadır. Özerkliğin tanınmasında bazı makam ve kişilere otorite ve nüfuz temin etmek değil; hizmetlerin çabuk, basit, ucuz ve daha kaliteli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amaçlanmaktadır. Gerçekten de özerklik hizmetlerde basitliği, etkinliği ve ekonomikliği sağlayıcı, gecikmeleri önleyici bir fonksiyona sahiptir. Bu yolla kurumlar zarar yerine kar edebilmekte, politik baskı ve müdahaleler önlenebilmekte ve gereksiz personel ve malzeme alımına engel olunabilmektedir

4. YEREL ÖZERKLİĞİN KAPSAMI
4.1. İdari Özerklik
İdari özerklik kısaca; yerel yönetimlerin kendi seçilmiş organlarıyla, merkezi yönetimin müdahalesi olmaksızın serbestçe karar alıp uygulayabilmesidir. Bu tanımdan anlaşıldığı üzere, idari özerkliğin iki önemli koşulu vardır. Bunlardan biri, yerel yönetim organlarının seçimle işbaşına gelmesi, diğeri ise bu organların serbestçe karar verip uygulayabilmesidir.
Yerel yönetimlerin organlarının işbaşına gelme ve düşme şekilleri idari özerklik açısından önem arz eder. Yerel yönetim organlarının merkezi yönetim tarafından atama yoluyla mı, yoksa seçimler yoluyla mı, iş başına geldiği idari yönetim tarafından atanması ve duruma göre görevden alınabilmesiyle, seçimle işbaşına gelip yine seçimle görevden düşürülmesi arasında idari özerklik açısından büyük farklar vardır. Atama yoluyla işbaşına gelmesi ve merkezi yönetim tarafından görevden alınması, yerel yönetim organlarını, merkezi yönetimin güdümüne sokar ki bu, özerkliğe yönelmiş bir tehdit oluşturur. Bu durumda organlar, yerel halka değil, merkezi yönetime hoş görünmeye ve onların isteklerine kulak vermeye çalışırlar (Yüksel, 2005: 281-282).

4.2. Mali Özerklik
Yerel özerkliğin kapsamı içinde ele aldığımız yerel yönetimlerin mali özerkliği; yerel yönetimlerin, merkezi yönetime muhtaç olmadan, kendilerine verilen görev ve sorumluluklarını yerine getirebilecek kadar, serbestçe harcayabilecekleri yeterli gelir kaynaklarına sahip olmasıdır.
Yerel yönetimlerde etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, bu idarelerin görevlerini yerine getirebilecek düzeyde gelir kaynaklarına sahip kılınması ile sağlanabilir. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının yetersizliği, özerkliklerinin sınırlanmasına, merkezi yönetimin daha çok müdahale etmesine neden olmaktadır. Mali kaynak yetersizliği, yerel yönetimlerin kaynak bazı girişimlerinin devlet tarafından engellenmesine veya yaşatılmasına, hatta durdurulmasına yarayan bir araç olabilmektedir. Bu durumdaki yerel yönetimler, kendi hizmet alanlarına giren bazı görevleri merkezi yönetime devretme eğiliminde olmalıdır. Özellikle sağlık, kolluk ve yangın söndürme alanlarında bu eğilim gözlenmektedir. AYYÖŞ’ün mali özerklikle ilgili düzenlemesi ise şu şekildedir. “Belediyelerin hizmetlerini sunmak için özgürce tasarruf edebilecekleri, öz mali kaynaklara sahip olmak hakları vardır. Bu mali kaynaklar, Anayasa ve diğer yasalara, belediyelere tanınan sorumluluklara orantılı olmalıdır. (madde 8) Görüldüğü gibi, Şart’ta da öz mali kaynakların mali özerklik için önemi vurgulanmıştır(Yüksel, 2005;283-284).
R. Bahl mali desantralizasyonu hayata geçirmek için 12 temel kuraldan söz etmektedir.2 Bu kurallardan biri de mali özerkliği sağlamak için yerel yönetimlere kendi gelirlerini belirleme yetkisi verilmesidir. Bu yetki en aşırı şekliyle yerel yönetimlerin vergilerinin konu, matrah ve oranını belirlemelerinden, merkezi yönetimin belirlediği alt ve üst sınırlar içinde vergi oranlarında değişiklik yapma yetkisine kadar gidebilmektedir.. Mali özerklik daha fazla hesap verilebilirliğe yol açmakta, seçilmişleri ödenen vergiler dolayısıyla daha sorumlu hale getirmekte, bireyleri ise karşılığında sunulan hizmetlere karşı daha duyarlı kılmaktadır. Ayrıca mali özerkliğin mevcudiyeti gelirlerin tahsilinde, mükellefin uyumunda, şeffaflığın sağlanmasında, gelirlerin analizinde ve tahmininde, bütçenin hazırlanmasında daha etkin uygulamalara yol açmaktadır. Ülkeler arası mali desantralizasyon ve özerklik karşılaştırması, yerel yönetimlerin sayısal büyüklüklerini ve harcama ve gelirlerine ilişkin düzenlemelerdeki yetki ve özerkliğini belirlemeyi kapsayan bir işlemdir. Bu amaçla en çok kullanılan yöntem, yerel yönetimlerin gelir ve harcamalarının toplam kamu gelir ve harcamaları ve GSYİH içindeki payına bakmaktır. Bunun için de Government Finance Statistics (GFS) verilerinden yararlanılmaktadır. ( Güner, 2005;2-3)

5. TÜRKİYE VE AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI
Yerel yönetimleri halka en yakın kuruluşlar olarak geliştirmek ve daha özerk hale getirmek, sanayileşmiş batı ülkelerinin ortaklaşa paylaştıkları ve titizlikle sahip çıkmaya çalıştıkları demokratik ve çağdaş değerlerin başında yer almaktadır. Yerinden yönetim ve dayandığı ilkeler, Avrupa halkının günlük yaşamına ve kamu bilincine mal olmuş durumdadır. Yerel özgürlükler Avrupa'da yurttaşların hak ve özgürlüklerinin mantıksal ve zorunlu bir öğesini oluşturmaktadır. Bu anlayış çerçevesinde, özerk yerel yönetim kavramı, insan haklarının ve demokrasi ilkelerinin ayrılmaz bir parçası olarak kabul edilmektedir. Özerk yerel yönetim ilkesinin korunması ve sürekli bir şekilde geliştirilmesinde bir zorunluluk olduğu savunulmaktadır.
Avrupa Konseyi, 1967'de yukarıda belirtilen nedenlere dayanarak benimsediği 67 sayılı kararla "Yerel Özerklik Bildirgesi"ni Avrupa kamuoyuna sunmuştur. Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansı'nın (CPLRE) bu kararı ile Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi'nden bir girişimde bulunması istenerek, karar Parlamenterler Meclisi'nin 615 sayılı önerisi ile desteklenmiştir. (Keleş, 1995;3-4) CPLRE, 1981 yılında da, genel nitelikte ve bağlayıcı olmayan bir "İlkeler Bildirgesi"ni benimsemiştir. Avrupa ülkelerinin tarihsel gelişmelerinin ve yönetim yapılarından kaynaklanan farklılıkların hesaba katılması gereği olarak, daha esnek kurallar içeren bir Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı taslağı 1982 yılında 126 sayılı kararla Bakanlar Komitesi'ne sunulmuştur.
İleriki dönemlerde daha da geliştirilen metin, yerel yönetimlerden sorumlu bakanların 06-08 Kasım 1984'de Roma'da yapılan 6. konferanslarında uygun bulunmuş ve Bakanlar Komitesi'nin Haziran 1985 toplantısında benimsenerek 15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılmıştır.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile, yerel yönetimlerin siyasal, yönetsel ve mali özerkliklerinin korunması ve haklarının kabul edilmesi yönünde Avrupa ölçüsünde ortak temel hükümler getirilmektedir. Ancak bunların uygulanması genelde, Avrupa Konseyi üyesi ülkelerin kendi iç mevzuatına bırakılmıştır ( Pıtırlı, 1989; 61-62). Demokrasinin gelişmesinde, yönetimde etkinlik ve verimliliğin sağlanmasında temel bir konuma sahip bulunan yerel yönetimler için bu Şart, haklarının korunabilmesi açısından önemli bir güvence oluşturmaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 3 ana bölümden meydana gelmektedir. Birinci bölümde özerk yerel yönetim kurumunun dayandığı temel ilkeler yeralmakta, özerk yerel yönetimin anayasal ve yasal bir temele oturtulması gereği önemle vurgulanmaktadır.
Bu bölümde özerk yerel yönetim kavramının tanımı şöyle yapılmaktadır: "Özerk yerel yönetim kavramı, yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanı anlamını taşır." (md. 3, prg. 1.). Yerel yönetimler üzerindeki devlet denetiminin azaltılması ve kendilerine görevlerinin önemiyle orantılı mali kaynak sağlanması gereği de yine birinci bölümde ifade edilmektedir. İkinci bölümde, bu Şartı onaylayan devletlerin yükümlülükleri ve sorumlulukları ile ilgili kurallar yer almaktadır. Şartın son bölümü ise uygulama ve yürürlük koşullarına ait kuralları içermektedir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın en önemli eksikliği Avrupa Konseyi üyesi ülkelerde uygulanıp uygulanmadığının gözetimi konusunda bir hüküm getirmemiş olmasıdır. Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansı (CPLRE) önceleri Şart’a ek bir protokol getirerek devamlı komite oluşturulması düzenlenmesini düşündüyse de daha sonra uygulanma zorluğu nedeniyle bundan vazgeçilmiştir. Bilahare “ex-offico” denilen resmi nitelik taşımayan (informel) bir denetim yöntemi uygulamaya konulmuştur. Günümüzde halen böyle bir izleme komitesi, Şart’ı imzalayan ülkelerdeki uygulamaları izlemekte ve hazırladığı raporları Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi’ne sunmaktadır. (Yeter, 1996;12) Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nı 21 Kasım 1988 tarihinde imzalamıştır. Daha sonra da bu Şart 3723 sayılı yasa ile Parlamento tarafından ve 06 Ağustos 1992 tarihli kararla Bakanlar Kurulu tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir. 1982 Anayasası'nın 127. maddesinde yeralan yerel yönetimlere ilişkin ilkelerin birçoğu bu Şart’ta da bulunmaktadır. Bununla birlikte Türkiye, nedense Anayasa'da yeralan bu ilkelerden bir bölümünü onaylamakta duraksamış ve onlara çekince koymayı yeğlemiştir. ( Keleş, 1992;14)
Şart'a ait olarak Türkiye'nin çekince koyduğu maddeler şu konularla ilgilidir:
* Yerel yönetimlere kendilerini doğrudan doğruya ilgilendiren konularla ilgili planlama ve karar alma süreçleri içinde, olanaklar ölçüsünde, uygun bir zamanda ve biçimde danışılması (md. 4, prg. 6.),
* Yerel yönetimlerin yönetsel örgüt yapılarının kendileri tarafından kararlaştırılabilmesi (md. 6, prg. 1.),
* Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleri ile bağdaşmayacak işlev ve faaliyetlerin kanunla veya temel hukuksal ilkelere göre belirlenmesi (md. 7, prg. 3.),
* Yerel denetime, ancak yönetsel denetimle korunmak istenen yararlarla orantılı olması durumunda izin verilmesi (md. 8, prg. 3.),
* Yerel yönetimlere kaynak sağlanmasında, hizmet maliyetlerindeki artışların mümkün olduğunca hesaba katılması (md. 9, prg. 4.),
* Yeniden dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda kendilerine uygun bir biçimde danışılması (md. 9, prg. 6.),
* Yapılacak mali yardımların, yerel yönetimlerin kendi politikalarını uygulama konusundaki temel özgürlüklerini ortadan kaldırmaması (md. 9, prg. 7.),
* Yerel yönetimlere ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkının tanınması (md. 10, prg. 2.),
* Yerel yönetimlerin, kanunla muhtemelen öngörülen koşullar içinde başka devletlerin yerel yönetimleri ile işbirliği yapabilmesi (md. 10, prg. 3.),
* Yerel yönetimlerin kendilerine anayasa veya yasalar tarafından tanınmış olan yetkileri ve özerk yönetim ilkelerini koruyabilmeleri için, yargı yollarına başvurma hakkının tanınması (md. 11,).
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın birçok ilkesini benimsemiş olmasına karşın Türkiye'nin bu önemli konulara çekinceler koyması, yerel demokrasinin gelişmesi yönünden bir eksiklik olarak kabul edilmektedir. Şart’ın temel ilkelerinden bir bölümünün Anayasa ve yasalarla zaten benimsenmiş olduğu söylenebilir. Ancak ülkemiz ve demokrasinin gelişmesi açısından önemli olan, uygulamada, benimsenmiş Anayasa ya da yasalarda yer verilen evrensel ilkelere titizlikle bağlı kalınmasıdır. . Bu konuda halkın yerel yönetimlere sahip çıkmakta göstereceği duyarlılık da son derece önemlidir. Avrupa Birliği'ne sadece yasal anlamda değil, gerçekte de saygı duyulan bir devlet olarak katılmak isteniyorsa, yerel özerklik ilkesinin yerel yönetimlerimizde egemen kılınması zorunluluğu bulunmaktadır.( Keleş, 1995;18)
6. YEREL DEMOKRASİ ve İDARİ VESAYET
Demokrasi kavramının evrensel ve tek bir tanımını yapılamadığı gibi yerel demokrasi kavramının da evrensel ve tek bir tanımının yapılması oldukça zordur. Hatta yerel demokrasi kavramı için demokrasi kavramından daha öte tartışma ve farklı tanımlama çabaları vardır (Görmez, 1997:67). Bu farkı tanımlama çabalarının yanında, günümüzde yerel demokrasi kavramının yanlış, hatta eksik olduğu yönünde tartışmalar vardır. Bu kavramın yerine demokratik yerel yönetim kavramı da kullanılmaktadır. Literatürde yerel demokrasi kavramının yanlış olduğu, olsa olsa demokratik yerel yönetim olacağı yönünde tartışmalar vardır (Görmez, 1997:68) .
Bu kavramların yerine ve aynı anlamda zaman zaman yerel özerklik kavramı da kullanılmaktadır. Bugün hemen hemen bütün ülkelerde yerel yönetimlere demokratik kurumların önde gelenlerinden biri gözüyle bakılır. Bunun başta gelen nedeni, yerel yönetimlerin halkın kendi kendini yönetmesine olanak veren kurumlar olmasıdır. Halk, bunu, kendi eliyle seçmiş olduğu organlar aracılığıyla yapar( Keleş, 1998: 55). Yerel yönetimler, yönetime katılım, hizmetlerde etkinlik, demokratik uygulamalar, özgürlük gibi demokrasinin pek çok değerinin hayata geçirildiği mekânlar olarak, toplumun demokratikleşmesine önemli katkılar sağladıkları için yerel yönetimler, yerel demokrasiler olarak adlandırılır. Ancak karşıt görüşü savunanlar yerel demokrasiden söz edebilmek için yerel iktidarın olması gerektiğini söylerler. Yerel demokrasiden söz edebilmek için yerel iktidar olması gerekir, merkezi iktidardan bağımsız bir yerel iktidar olamayacağı için yerel demokrasiden de söz edemeyiz. Öyleyse demokrasiyi yerelleştirmektense, yerel yönetimleri demokratikleştirmeliyiz” (Hamamcı, 1994:19) ifadeleri ile demokratik yerel yönetim kavramının kullanılması gerektiğini belirtmiştir. Ancak demokrasi için yerel yönetimlerin şart olmadığını belirten görüşe göre; yerel demokrasi ya da demokratik yerel yönetim denildiğinde yerel iktidar kastedilmemekte, demokratik değerlerin yerel yönetimler için geçerli kılınması anlatılmaktadır (Görmez, 1997:196). Dolayısı ile yerel demokrasi ile yerel iktidar arasında birebir bir bağlantı kurmak yanlış olacaktır.

Demokrasi ile yerel yönetim arasındaki ilişkilerle ilgili görüşler birkaç gurupta toplanabilir. Bunlardan bir bölümüne göre, yerel yönetim, demokratik seçim ilkesine tümüyle ters düşen, gücünü yalnız geleneklerden alan kutsal bir kurumdur. Bir diğer görüş ise; demokrasinin çoğunluk, eşitlik, herkese eşit ölçünler uygulama gibi ilkelerinin, özde oligarşik eğilimli ve bozuk olan yerel yönetim istemleriyle bağdaşmadığını öne sürmüşlerdir. Her ikisi de, yerel yönetime demokrasinin düşmanı gözüyle bakmış, demokrasinin de özerk yerel yönetimi yıkabileceğini savunmuşlardır. ( Keleş, 1998: 56)
Bunların yanı sıra yerel yönetimleri zorunlu olarak demokratik bir yönetim saymanın yanlışlığından söz edenlere göre; “ Geniş ölçüde desantralize olmuş olmasına rağmen karşın, demokratik olmayan yerel yönetimlerin varlığı, hem mantıksal olarak olanaklı, hem de tarihsel olarak çok rastlanan bir durumdur. Bir yerel yönetim sisteminin demokratik olup olmadığı, onun yerinden yönetimciliğinin bir ölçüsü de değildir. Ne kadar saltıkçı olursa olsun, bir yerel topluluğun kendi kendini yönetebilmesi, özeğin yetki genişliğinden çok, yerinden yönetim sayılır. Yerel yönetimlerin birer demokratik kuruluş olarak gelişmesi kısa sürede gerçekleşmiş değildir. Yerel birimlere karşı duyulan güvensizliğin giderilmesi, İngiltere’de bile 150 yıllık bir sürenin geçmesini, birçok savaşların verilmesini gerekli kılmıştır. Gelişmesi, demokrasinin gelişmesine koşut bir süreçtir ( Keleş, 1994: 57-59). Yerel demokrasi kavramı da, federal devlet yerel yönetimleri ve İngiltere gibi güçlü yerel yönetim geleneği olan ülke yerel yönetimleri için kullanılmaktadır (Görmez, 1997:68).
Yerel demokrasi kavramı henüz devlet egemen bir düzen olarak ortaya çıkmadan önce var olan bir düzendir. Bu düzen kendiliğinden gelişen toplumun ihtiyaçları ve katkıları ile şekillenen bir öz yönetim şeklidir. Yerel demokrasi ile yerel iktidar kastedilmez, oysa demokratik yerel yönetim kavramında yerel yönetim sisteminin demokratikliğine vurgu yapılır. Başka bir deyişle, yerel demokrasi kavramında yerel demokratik değerlere (demokratik kültüre), demokratik yerel yönetim kavramında ise yönetim süreçlerinin, yönetimin işleyişinin demokratikliğine vurgu yapılır (Pustu, 57:127).
Yönetime yoğun ilgi ve katılımın en uygun koşulları yerel düzeyde bulunabilir. Demokrasinin büyük birimlerde sağlıklı işleyebilmesi, önemli ölçüde komşuluk duygusuna ve kişisel tanışıklığa dayalı, bireylerin kararların alınmasına doğrudan katılabildiği ve günlük hayat üzerinde gerçek denetimde bulunabildiği birçok “küçük demokrasilerden” oluşmasına bağlıdır. Böyle bir yapılanma ve işleyiş, doğallıkla, yapıcı yurttaş katılımı yaratıcı yeni mekanizmaların geliştirilmesine bağlıdır. Yerel yönetimin değeri de ilke olarak sunabildiği katılım olanaklarına göre ölçülebilir. Büyük ölçeklerde ve merkeziyetçi anlayışlarla yaratılmaya çalışılan siyasal ve toplumsal düzenlerin ve uygarlıkların başarılarının sınırlılığı günümüz dünyasında artık yaygın bir kabul görmektedir. Yerel demokrasi, halkı doğrudan ilgilendiren, günlük hayatında önemli yer tutan gerçek ve somut sorunların gündemi belirlediği, tartışılıp karara bağlandığı ve uygulamaya konulduğu bir küçük ölçekli dünyadır. Demokrasinin sağlıklı bir anlayışa ve işleyişe kavuşturulabilmesi yurttaşların kendi demokratik mekanizmaları kurum ve kuruluşları konusunda bilinçli olmalarına ve onları güven ve övünç kaynağı görmelerine bağlıdır. Onları aynı zamanda –ancak yerel toplulukların doğal özelliğini oluşturan yakın bağlılıklar kapsamı içinde gerçekleştirilebilecek olan- içten insani bağlar ve birliktelikler geliştirmek durumundadır. Gerçek demokrasi ancak yerel malzemelerle ve aşağıdan yukarıya doğru, tabanın demokratik yönetime bağlılığına ve katılımına dayalı bir biçimde oluşturulabilir ve sürdürülebilir (IULA, 1994;89-90).
Yerel Demokrasi, kendini yerel topluluk sorunlarına ve yönetimine adayan yurttaşların “aracısız” öz-yönetimini gerektirir. Bu kendini adamanın otomatikman olmayacağı, ya da kolay gerçekleşmeyeceği açıktır. Bu durum, çok çaba göstermeyi, ısrarı, özveriyi ve kendini vermeyi gerektirdiği gibi; gerçek demokratik geleneklerin ve bu alandaki yeni yöntem ve kurumların yeniden gözden geçirilmesini zorunlu kılar. Yerel demokrasiye yönelik tabandan gelen girişimler başlangıçta büyük ölçüde, savunma mekanizmaları ve istenmeyene karşı çıkmakla ortaya çıkar. Buradan küçük ölçekli sorun çözme çabalarına yükselir. Tüm topluluk ölçeğinde daha geniş girişimler ise daha temelli ve özlü çabaları gerektirir. Yerel demokrasinin güçlendirilmesini kuşkusuz tek bir reform girişimi ile gerçekleştirilmez. Bu nedenle değişik reform girişimleri ve yaklaşımlarına yaslanmak durumundadır. Bu alanda günümüz dünyasında sergilenen birbirinden farklı birçok önemli ve yüreklendirici örnek çaba ve girişim vardır (IULA,1994;91)
İdari vesayet ya da vesayet denetimi, kısaca yerinden yönetim kuruluşları üzerinde, kamu yararını sağlama amacına yönelik olarak merkezi yönetimin uyguladığı denetim türüdür. Yerel yönetimler üzerinde uygulanan yönetsel vesayet kapsamına, yerel yönetimlerin kararları, eylem ve işlemleri, organları ve personeli girmektedir. Kararlar üzerindeki denetimi ise onaylama, erteleme veya geciktirme, iptal (bozma) veya fesih (dağıtma), yerine geçme ve önceden izin verme biçimlerinde olmaktadır (Aktan, 1976:3)
İdari vesayet, belediyelerin hareket serbestliğinin sınırlarını çizen hukuksal çerçevenin adıdır. Temel amacı da ülke çapında hizmetlerde birliğin ve eşitliğin sağlanmasıdır ve bunlarla da sınırlı kalmalıdır. Ne varki merkezi yönetim idari vesayetin sınırlarını ve kapsamının olabildiğince geniş tutmak ister. Bu sınırlar ise yasa ile çizilmiştir. Yani vesayet denetimi de tıpkı belediyenin karar ve uygulamaları gibi, yasalara uygun olmak zorundadır. Yasalara aykırı bir idari vesayet denetimine karşı da belediyeler yargı yoluna başvurabilirler.

SONUÇ
Üniter devlet yapısının hakim olduğu ülkelerde yerel özerklik kavramından ve de yerel demokrasiden bahsetmek oldukça güçtür. Çünkü özellikle özerklik kavramı üniter yapı ile örtüşmeyen bir kavram olarak düşünülür. Merkezden kısmende bağımsız olmak ve mali veya idari anlamda yetkilere ve yaptırımlara sahip olmak çatışma ihtimali doğurabilecek bir sonuç olarak görülmektedir. Ancak yerel özerkliği üniter yapı ile daha genelinde devlet yapılanması ile çatışma unsuru olarak görmek son derece yanlıştır. Yerel yönetimler karar alma ve aldıkları kararları uygulama hakkına sahip olan kurumlardır. Alınan bu kararları da hiçbir siyasi irade ve etki altında kalmadan alma zorunluluğu da vardır. Bu bakımdan özerkliği üniter yapı ile çatışan veya çelişen bir sistem olarak görmekten ziyade yönetimlerin etkin karar alabilmeleri, alınan karaları ülke ve halkın çıkarlarına uygun hizmetler yapabilmesi olarak görmek gerekmektedir. Yine özerklik belli kişilere de otorite ve güç kazandırmak değildir bilakis kuruma ve makama, hizmetlerin daha çabuk, kaliteli ve daha az maliyetli olarak sunulması için yetki ve güç sağlamaktır.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı her ne kadar bu anlamda yerel yönetimlere geniş haklar tanısa bile uygulamada her ülke kendi ulusal çıkarlarını gözeterek bu sözleşmeye çekincelerle onay vermektedir. Durum böyleyken şart anlamını yitirmekte ve içeriği anlamsızlaşmakta. Türkiye’de bu şartı uzun yıllar öncesinde kabul etmekle beraber birçok maddesine çekinceler koyarak uygulama alanı dışında tuutmuştur. Ancak, bu şart son reformlarla birlikte yeni yeni ön plana çıkıp bir anlam ifade etmektedir. Uygulanabilmesi içinse yine uzun bir zamana ihtiyaç duyulacaktır.
Yerel yönetimlerin demokratikleşmesi ise yine bu çerçeve içinde değerlendirildiğinde, demokrasi, insan hakları, hukuk devleti kavramları ön plana çıkmaktadır. Bunların hepsi bir bütün olarak ele alındığında içeriği dolan bir kavram olarak karşımıza yerel demokrasi çıkmakta. Yine yerel demokrasiden bahsetmek için hem yerel yöneticilerin hemde bu yönetime tebaa olan halkın demokratik olması gerekir. Yani sadece kurumun veya idarenin demokratik bir yapıya sahip olması değil yönetici ve yönetileninde demokratikleşmiş olması gerekmektedir. Bu anlamda idari anlamda özerk bir yerel yönetimlerin karar ve yürütme organlarını demokratik esaslara göre seçmesi ve demokrasiyi bu alanlara halkı bilinçlendirerek açması önemli bir gelişmedir. Yerel demokrasiden ve yerel özerklikten bahsedebilmek için öncelikle bu kavramların halk için ne önem ifade ettiğini ve halkın bunları neden sahiplenmesi gerektiğini açıklamalıyız. Bu çerçeve içinde haklarını öğretmeliyiz. Bilinçlenmiş halkı elde ettikten sonra da halkın elde ettiği bu hakları kullanma alanı yaratma ve bu hakları savunabilecekleri ortamlar yaratmak zorundayız. Aksi taktirde çalışmanın başında da değindiğimiz gibi teoride kalan özerklik ve demokrasinin uygulama alanı bulamaması bu tür çalışmaları da gereksiz kılmaktadır.